Результати роботи ВРУ за 5 сесію ІХ скликання
Протягом останніх 20 років Лабораторія законодавчих ініціатив проводить детальні моніторинги роботи Парламенту. 5 сесія чинного скликання не стала винятком.
Наші аналітики підготували моніторинг сесії, який виявив багато цікавих речей: від позитивних зрушень до грубих порушень та ігнорування норм Регламенту.
Спочатку декілька основних цифр:
- За 5 сесію зареєстрували 852 законопроєкти (кількість зменшилася).
- Прийняли 161 закон (кількість збільшилася).
- Найбільшу кількість законопроєктів внесли групи депутатів від 8 до 22 людей.
- Найбільше законопроєктів зареєструвала фракція «Слуга народу».
Що це означає?
Перш за все, ми можемо говорити про зменшення законодавчого спаму. Кількість зареєстрованих законопроєктів падає, а кількість прийнятих законів зростає.
Лабораторія не втомлюється повторювати:
Кількість зареєстрованих законопроєктів не може бути показником ефективності роботи парламенту. Тут не працює принцип «що більше, то краще».
Пояснюємо: усі зареєстровані законопроєкти мають проходити однакові процедури розгляду, що є ресурсозатратним і часоємним процесом. Парламент не встигає опрацьовувати великий масив законопроєктів, тож має пріоретизувати законопроєкти, а це – завжди політичне рішення. Врешті до розгляду можуть ніколи не доходити багато якісних і потрібних проєктів законів – вони губляться у цьому масиві «законодавчого спаму». Тож зменшення зловживанням правом законодавчої ініціативи – це справді позитивний момент.
Законопроєкти реєструють у більшій мірі групи депутатів, а не парламентарі поодинці. Така тенденція може свідчити про збільшення рівня взаємопорозуміння депутатів, кращу пропрацьованість законопроєктів та зменшення законодавчого спаму.
Також до позитиву можна віднести збільшення частки законопроєктів, які приймалися в другому читанні. Це покращує якість законопроєктів, адже дає більше часу на підготовку, виправлення помилок та усунення недоліків, наявних при першому читанні. Втім, третє читання залишається «мертвою» нормою. Жоден законопроєкт цієї сесії не дійшов до цього етапу. Взагалі, востаннє про цю норму згадували ще в 2015 році.
У процесі розгляду та прийняття рішень домінувати продовжує владна тріада: «Слуга Народу», Кабмін та Президент
141 ухвалений на цій сесії закон був ініційований цією тріадою (це 88% від усіх ухвалених законів). При цьому урядом був ініційований лише кожен 5-й закон . Цей показник кращий, ніж на минулих сесіях, але позиції уряду в системі підготовки та ухвалення рішень все одно залишаються слабкими. Ще одна проблема в тому, що законопроєкти, прийняті у першому читанні, вибувають з порядку денного «до кращих часів», а отже, немає сили, що веде цілеспрямовану державну політику в тій чи іншій сфері. Цю функцію мав би виконувати якраз уряд, але зараз порядок денний формується хаотично.
Крім тотального домінування у кількості прийнятих законів, владна тріада забрала майже 94% всього пленарного часу для розгляду своїх законопроєктів.
Якщо «рекордсменом» цієї сесії можна назвати Слугу Народу, то найменш плідно попрацювала друга за величиною фракція – ОПЗЖ. За 5 сесію, як і за всю 4 сесію, Рада не прийняла жодного законопроєкту, ініціатором якого був депутат від ОПЗЖ. Водночас за 5-ту сесію прийняли два закони, які зареєстрували ще минулого скликання: один ініційований БПП і один Народним Фронтом. Серед міноритарних фракцій та груп виділилася лише група «Довіра», що була ініціатором 7 ухвалених законів.
Що відбувається із законопроєктами після реєстрації?
Час проходження від реєстрації до прийняття зростає. Законопроєкти, зареєстровані ще протягом попередніх сесій накопичуються, тому цієї сесії середній час проходження законопроєктів, ухвалених у другому читанні, – 259 днів. Це найдовше за всі 5 сесій. Натомість розглядають законопроєкти у сесійній залі депутати набагато швидше. Середній час розгляду прийнятих законопроєктів у першому читанні за цю сесію склав 6,5 хвилин, а половину таких законопроєктів взагалі розглядали менше 2 хвилин. Половина законопроєктів, що приймалися у другому читанні, розглядалися менше, ніж за 15 хвилин, якщо враховувати час на обидва читання.
Цієї сесії ми також зафіксували зменшення кількості законопроєктів, які приймали з порушенням Регламенту. Хоча порушення все-таки є. У частині ухвалених законів відсутні або подані з порушенням терміну висновки головного комітету та Головного науково-експертного управління (ГНЕУ) до першого читання. Схожа ситуація і з висновками головних комітетів, ГНЕУ та Головного юридичного управління (ГЮУ) до другого читання. Це звісно не позитивна ситуація, але, порівнюючи з попередніми сесіями, кількість таких порушень зменшилась.
Ми говоримо, що порушення термінів – це погано, але чому?
Для того, щоб дати відповідь на це питання, треба звернути увагу на логіку встановлення строків ознайомлення з тим чи іншим документом. Верховна Рада – єдиний законодавчий орган в Україні, тож дуже бажано, аби усі документи, які вона ухвалює, були щонайкраще підготовлені. Однак депутати не є (і не повинні бути) спеціалістами з усіх питань, хоча голосують вони за будь-які галузеві законопроєкти в незалежності від своїх професійних знань. І для того, щоб депутати могли голосувати виважено та обґрунтовано, їм потрібно встигнути ознайомитися з висновками експертів – ГНЕУ, ГЮУ, головних комітетів.
Під час моніторингу нашу увагу зачепила дивна ситуація, яка склалася щодо законопроєктів, до яких надавалися пропозиції президента. До жодного з них на сайті парламенту немає висновків ГНЕУ до першого читання. Водночас у відповідних висновках головних комітетів до першого читання є посилання на висновки ГНЕУ. Висновки ж ГНЕУ до пропозицій президента на сайті є. Таким чином, виникає враження, що висновки ГНЕУ до першого читання видаляються під час підготовки пропозицій президента до розгляду в сесійній залі. Причини цього нам невідомі.
Поясненням можуть бути як технічні причини (тоді виникають питання до структурного підрозділу, відповідального за роботу електронної системи), так і цілеспрямаване видалення. Цілеспрямовано висновок може видалятися, на наш погляд, у тому разі, коли ГНЕУ надає достатньо критичний висновок до законопроєкту у першому читанні, але Верховна Рада, не вносячи відповідних коректив, все одно приймає законопроєкт. Президент ветує прийнятий у такій редакції закон і у своїх пропозиціях вказує саме на ті зауваження, які перед цим відзначило ГНЕУ. У такому разі насамперед головний комітет може бути зацікавлений у приховуванні висновку ГНЕУ. Адже він мав на стадії першого читання запропонувати відправити законопроєкт на повторне перше читання, отримавши негативне резюме цього експертного підрозділу Апарату. І вже, отримавши пропозиції президента, комітет, вочевидь, вдався до вилучення первісного висновку ГНЕУ з тим, щоби приховати свою помилку.
Загалом 5 сесія показала, що багато норм Регламенту є «мертвими» або просто не працюють належним чином.
Це стосується як вже згаданого третього читання, так і реєстрації альтернативних законопроєктів, прийняття рішень щодо включення законопроєктів до порядку денного та більшої частини строків. Натомість жива парламентська практика створює гібридні процедури та механізми, що не передбачені Регламентом. Тож видається логічним переосмислювати законодавчий процес та впровадити концепцію «законодавчого процесу від початку до кінця» шляхом внесення змін до Регламенту та Конституції.
Прочитати повне дослідження зі всіма знахідками 5 сесії та детальними поясненнями того чи іншого процесу в роботі Парламенту можна за посиланням.
