Третє читання законопроєктів. Про таку процедуру знають навіть не всі депутати Верховної Ради. З огляду на частоту застосування такої процедури це і не дивно: за останні 3 скликання процедуру трьох читань проходив аж 1 законопроєкт (законом він врешті і не став). Однак, з іншого боку, не можна не згадати ч. 1 ст. 102 Регламенту, де зазначено: «Законопроєкти розглядаються Верховною Радою, як правило, за процедурою трьох читань з урахуванням особливостей, встановлених у цій статті».
Що таке третє читання?
Третє читання потрібне для фінального доопрацювання та узгодження законопроєкту. На цьому етапі до тексту законопроєкту мають вноситися поправки лише щодо виправлень, уточнень, усунення помилок, суперечностей у тексті. Поправки, які стосуються змісту законопроєкту, вносити заборонено. Логіка законодавчої процедури з трьох читань наступна:
- Перше читання – ухвалення основних положень: основних принципів, положень, критеріїв, структури законопроєкту.
- Друге читання – ухвалення постатейно: постатейний розгляд, розгляд пропозицій та поправок. По суті, це узгодження деталей і конкретних механізмів, закладених у статтях законопроєкту.
- Третє читання – ухвалення в цілому: фінальне доопрацювання, усунення суперечностей і узгодження законопроєкту.
Головною перевагою третього читання є можливість розробки повноцінного плану імплементації законопроєкту. Для цього головний комітет може, у разі необхідності, отримати від уряду план заходів для введення в дію закону після його прийняття народними депутатами. Більше того, Верховна Рада може прийняти рішення про розробку Урядом підзаконних актів, потрібних для імплементації закону.
Третє читання надає можливість депутатам впровадити повні і детальні зміни в законодавство, без можливих викривлень на рівні виконавчої влади. Крім цього, наявність розроблених підзаконних актів на етапі прийняття закону дозволяє зробити закон та підзаконні акти більш гармонізованими і якісно виписаними. Неякісні ж підзаконні акти можуть призвести до провалу імплементації закону. Однією з причин прийняття неякісних актів, разом з якістю супровідних документів та рівнем кваліфікації розробників актів, є погана координація законодавчої та виконавчої гілок влади. Так чи інакше розгляд підзаконних актів разом із законопроєктом може запобігти названим вище проблемам.
Досить особливою є і процедура розгляду третього читання в залі пленарних засідань. На відміну від другого читання (де кожна поправка може бути винесена на голосування), третє читання передбачає постатейне голосування за ті статті, до яких були внесені зміни. Верховна Рада також може проголосувати щодо схвалення урядового плану імплементації законопроєкту.
Як жило і помирало третє читання?
Перше скликання Верховної Ради України (яке одночасно є дванадцятим скликанням Верховної Ради Української Радянської Соціалістичної Республіки) працювало за Тимчасовим регламентом засідань. Законодавча процедура цього Регламенту складалася з попереднього обговорення законопроєктів у постійних комісіях та прийняття законів більшістю голосів народних депутатів. У 1994 році, разом зі зміною скликань, відбулася і зміна Регламенту. Саме новий Регламент 1994 року закріпив таку законодавчу процедуру: «Розгляд і прийняття законопроєкту Верховною Радою включає: обговорення і схвалення основних положень в основному, обговорення і схвалення постатейно та в цілому (розгляд в трьох читаннях)» (ч. 2 ст. Стаття 6.4.6.).
У перших редакціях Регламенту, на відміну від чинної редакції (яка вперше була застосована у 2006 році і з того часу не змінювалася), третє читання виглядає основною та невід’ємною частиною законодавчої процедури. Натомість, чинні норми Регламенту, хоч і визначають три читання як типову процедуру («як правило»), але допускають опціональне відхилення від правила.
Незважаючи на закріплення процедури третього читання в Регламенті з вказівкою про типовість третього читання для законодавчого процесу, за ІІІ-ІХ скликання є інформація про менше ніж 80 законопроєктів, які дійшли до третього читання.
Було проаналізовано 76 таких законопроєктів. Ці дані отримані з порталу відкритих даних, який містить інформацію починаючи з ІІІ скликання. За V-IX скликання таких законопроєктів менше 10. Певна кількість законопроєктів другого скликання теж пройшла третє читання, але відкриті дані щодо них переважно відсутні. Хоча можна зробити припущення, що в другому скликанні було відносно багато законопроєктів, що проходили три читання, оскільки ця процедура була вперше затверджена саме цим скликанням.
Загалом за третє-четверте та частково друге скликання близько 70 законопроєктів пройшли третє читання. Частина законопроєктів, які проходили одне з читань в третьому скликанні, перейшли до четвертого. Якщо ж розділити законопроєкти за тим, в якому скликанні було третє читання законопроєкту, то будемо мати наступні дані:
| Стали законами | Не стали законами Законопроєкти могли не стати законами з таких причин: 1) прийнято в третьому читанні, але не подолано вето президента, 2) розглянуто в третьому читанні, але не було достатньої кількості голосів для прийняття, 3) прийнято в другому читанні і відправлено на третє читання, але в третьому читанні не розглянуто, через невключення до порядку денного або відкликання. | |
| ІІІ скликання | 23 | 29 |
| IV скликання | 17 | 1 |
| V скликання | 1 | 0 |
| VI скликання | 4 | 1 |
| VII скликання | 0 | 0 |
| VIII скликання | 0 | 1 |
| IX скликання | 0 | 0 |
Саме третє-четверте (і ймовірно, друге) скликання можна вважати такими, коли процедура трьох читань в принципі застосовувалася, але вже тоді воно не працювало як «типова» процедура ухвалення законів. За третє скликання було прийнято 885 законів, з них три читання пройшло лише 23. За четверте скликання прийнято 1140 законів, з них третє читання пройшло 17. Тобто менше 3% ухвалених в цілому законів пройшло три читання. Щодо подальших скликань, то частка таких законів становить менше 1%.
Привертає увагу різке зменшення кількості третіх читань з кожним новим скликанням. Кількість третіх читань у період з V по IX скликання становить менше десяти. Це фактично поодинокі випадки.
Вище розглянуто кількісний вимір процедури третього читання, але, засновуючись на стенограмах пленарних засідань, було досліджено також і його якісний вимір.
Тематична спрямованість законопроєктів. Відсутнє значне домінування якоїсь тематики законопроєктів. Єдине, що можна відзначити, – прийняття бюджету декілька разів проходило три читання. Третє читання також часто застосовувалося при розгляді проєктів кодексів:
Кодекс адміністративного судочинства, зміни до Кримінально-процесуального кодексу, Цивільний процесуальний кодекс, зміни до Арбітражного процесуального кодексу, Сімейний кодекс, зміни до Кодексу про адміністративні правопорушення, Бюджетний кодекс, Податковий кодекс, Митний кодекс, Кримінальний кодекс, Цивільний кодекс, Господарський кодекс.
Це великі і важливі законопроєкти, часто їх підготовка до розгляду займає декілька років. Тому не дивно, що депутати хочуть щонайкраще їх опрацювати, погодивши всі суперечливі моменти. Третє ж читання дозволяє ретельніше опрацювати законопроєкти.
У п’ятому, шостому та восьмому скликаннях виражене тематичне домінування також було відсутнє. Кодекси третє читання в цих скликаннях не проходили. Варто додати, що Кримінальний процесуальний кодекс та Податковий кодекс, що приймалися в 2010-2012 рр. проходили тільки два читання. При цьому до них висувалося багато претензій щодо неузгодженості норм між собою.
Мотивація застосування процедури третього читання. Були проаналізовані стенограми засідань ВРУ, коли ці законопроєкти розглядалися у другому (тоді, коли приймалося рішення – або прийняти в другому та в цілому, або прийняти в другому та відправити на третє) та в третьому читаннях.
Загалом абсолютну більшість випадків (або ж сценаріїв) винесення законопроєкту на третє читання можна розподілити на три категорії:
- Перший сценарій. На друге читання виносяться дуже суперечливі норми або погано опрацьований законопроєкт. За результатами обговорення в залі стає зрозуміло, що такий законопроєкт приймати в другому читанні і в цілому просто не можна. Тому його, фактично, постатейне доопрацювання переноситься на третє читання. Хоча саме друге читання має бути постатейним опрацюванням законопроєкту. Тобто третє читання використовується як повторне друге.
- Другий сценарій. Законопроєкт є суперечливим, згоди щодо його прийняття в залі немає: одні фракції хочуть прийняти його в другому читанні і в цілому, а інші не погоджуються на це. Врешті вирішують проголосувати прийняття законопроєкту в другому читанні, а потім в цілому як закон (або голосують зразу в другому читанні та в цілому). Голосування за закон в цілому провалюється (його можуть провалювати декілька разів) і його передають на третє читання (ця передача, зазвичай, не супроводжується якимось голосуваннями). Тобто закон хочуть прийняти, не можуть це зробити в другому читанні, і використовують третє читання як «запасний аеродром».
- Третій сценарій. У залі є консенсус щодо необхідності відправити законопроєкт на третє читання для доопрацювання. Такі пропозиції виходять від комітету чи авторів і можуть навіть не обговорюватися. Саме третій сценарій можна вважати «нормальною» процедурою третього читання, адже відбувається фінальне доопрацювання. У результаті законопроєкт цілеспрямовано відправляють на третє читання для узгодження, а не через неможливість прийняття в другому та в цілому (тобто не як заміна повторному другому питанню).
Третій сценарій застосовувався лише в третьому та четвертому скликаннях. У третьому скликанні 11 законопроєктів відправили на третє читання по першому сценарію, 15 законопроєктів пройшли по другому, а 24 – по третьому. У четвертому скликанні половина законопроєктів відправили на третє читання по першому сценарію і половину – по третьому. Тобто за третє-четверте скликання біля половини законопроєктів проходили нормальне третє читання, а не повторне друге за своєю сутністю у формі третього.
У п’ятому скликанні законопроєкт щодо стимулювання заходів з енергозбереження був відправлений на третє читання через суперечки щодо окремих норм, тобто по першому сценарію. В шостому скликанні три законопроєкти відправили на третє читання по першому сценарію, і ще два законопроєкти не змогли набрати необхідну кількість голосів для прийняття в другому читанні та в цілому (другий сценарій).
Останнє ж третє читання проходило у ВРУ 8 скликання. Тоді, у 2015 році, розглядався законопроєкт «Про реструктуризацію зобов’язань за кредитами в іноземній валюті». Суть законопроєкту була в тому, щоб перерахувати кредити, взяті в іноземній валюті, у гривні за старим курсом. Законопроєкт вважався дуже затратним і популістичним, тому ВРУ довго не могла дійти консенсусу. Ситуацію погіршували протести під стінами Ради. Після декількох провальних голосувань Андрій Парубій – тодішній спікер – запропонував проголосувати законопроєкт в другому читанні та відправити його на доопрацювання до третього (другий сценарій). Врешті законопроєкт був ухвалений і в третьому читанні, але президент наклав вето, яке Рада подолати не змогла.
З огляду на вище наведені факти можна стверджувати про поступове, але досить стрімке, відмирання процедури третього читання паралельно із втратою народними депутатами розуміння оригінальної суті та функції цього етапу розгляду законопроєкту, що чудово ілюструється наступними двома епізодами дебатів у залі засідань:
Законопроєкт «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» від 5-го червня 2003 р.
Останній законопроєкт, що був прийнятий у третьому читанні і став законом, – внесення змін та доповнень до деяких законодавчих актів України (щодо протидії розповсюдженню дитячої порнографії) № 3271 від 25.05.2009. Його прийняли в третьому читанні та в цілому 20.01.2010. На третє читання його відправили через суперечки щодо поправок.
Податковий кодекс від 29-го листопада 2001 р.
Ці обговорення демонструють, як третє читання перетворюється у додатковий етап другого читання. Варто звернути увагу на дати проведення цих обговорень. Вони відбувалися у ІІІ-IV скликаннях, коли відповідно до наявних даних третє читання ще не стало «мертвою нормою», в наступних скликаннях ця тенденція лише посилювалася.
Як щодо планів та підзаконних актів на додаток до законів?
У жодній з приблизно 160 стенограм, які були переглянуті (другі і треті читання), не йшлося про те, щоб:
- доручити уряду розробити проєкти підзаконних НПА або план заходів з впровадження закону,
- розглянути розроблені підзаконні НПА, або план заходів.
Якби практика розробки підзаконних НПА чи планів була поширеною – про неї мали б згадати хоча б декілька разів. З іншої сторони – якби така практика застосовувалася в окремих випадках, про неї також мали б згадати як про додаткову перевагу законопроєкту. Врешті, ВРУ могла б проголосувати за затвердження підзаконних НПА чи планів. Зважаючи на це, можна зробити наступний висновок: проєкти підзаконних НПА чи планів заходів з впровадження закону протягом 3-9 скликань не розроблялися. Однак ми не можемо стверджувати, що така практика не існувала в другому скликанні, оскільки відповідні відкриті дані недоступні.
Яке майбутнє третього читання?
Є три базові альтернативи того, що можна зробити з третім читанням.
Найбільш простою і неправильною альтернативою буде нічого не робити, оскільки це буде ще одним підтвердженням нежиттєздатності Регламенту. Наявність мертвих норм у Регламенті призводить до того, що він починає все більше сприйматися не як звід правил, а як набір рекомендацій, зовсім не обов’язкових до виконання. Це, звісно, має наслідком подальше порушення Регламенту, погіршення якості законодавчого процесу, погіршення якості законодавства.
Другою альтернативою є перегляд норм Регламенту та відмова від процедури третього читання або ж кардинальна зміна всього законодавчого процесу. Ця альтернатива краща за першу. Якщо третє читання не застосовується вже протягом багатьох років, то повна відмова від цієї процедури не погіршить якість законодавчого процесу. Натомість покращення якості законодавства може відбутися, якщо, крім перегляду норм щодо третього читання, відбудеться комплексний перегляд Регламенту та впровадження концепції законодавчого процесу «від початку до кінця».
Третя альтернатива полягає у відродженні відмерлої практики. Норми Регламенту щодо третього читання і щодо розробки підзаконних НПА та планів заходів є чинними. Нічого не заважає народним депутатам винести законопроєкт на третє читання та доручити уряду підготовку відповідних актів. Крім прийняття більш гармонізованого законодавства, це створить підґрунтя для кращого контролю за діями уряду й загалом інтенсифікує співпрацю законодавчої та виконавчої гілок влади.
