Текст Лабораторії законодавчих ініціатив для “Дзеркала тижня”
Про плюси та мінуси закритого «турборежиму»
Від ранку 24 лютого і по сьогодні Верховна Рада — єдиний законодавчий орган України, — попри високу загрозу фізичного знищення, продовжує виконувати свої повноваження в Києві. Конституційна більшість депутатів — в Україні. Закони приймаються. Держава функціонує.
Український парламент, на щастя, вперше переживає унікальний досвід функціонування під час повномасштабної війни. Як саме працює Верховна Рада в умовах воєнного стану і реальної загрози ракетних ударів? Лабораторія законодавчих ініціатив проаналізувала роботу Верховної Ради України за пів року війни — з 24 лютого по 6 вересня (це частина сьомої сесії, яка відбувалася впродовж воєнного стану). Далі — наші стислі висновки.
Рекорд і справжній «турборежим»
Швидкість, консенсус, ефективність — три слова, якими можна охарактеризувати роботу парламенту під час війни. З одного боку.
За пів року війни Верховна Рада України справді дуже багато попрацювала. Так багато, що встановила рекорд із кількості прийнятих законів за одну сесію. Від початку повномасштабного вторгнення і по 6 вересня було ухвалено 229 законів. Це — більше, ніж за будь-яку іншу сесію Верховної Ради України всіх скликань (щодо яких є дані).
Чому так багато, і що це за закони? Левова частка — закони, які регулюють життя країни під час війни.
Вторгнення обнулило чималу частину попереднього порядку денного. З 24 лютого виникла потреба терміново адаптувати законодавство до реалій повномасштабної війни. Відповідні закони розроблялися та приймалися майже з нуля, і дуже швидко.
Пріоритетними потребами і напрямами роботи Верховної Ради в умовах повномасштабної війни стали національна безпека, перерозподіл фінансів, охорона правопорядку та підтримка економіки.
Упродовж пів року повномасштабної війни президент фактично передав законодавчу роль у формуванні внутрішньої політики уряду і депутатам. Подані президентом за цей час законопроєкти — виключно ратифікації, укази та символічні проєкти законів, які стосувалися питань зовнішньої політики, безпеки та оборони (що, до речі, чітко відповідає розподілу повноважень за Конституцією).
Пів року війни також можна назвати справжнім «турборежимом». Крім рекордної кількості прийнятих законів, ми бачимо значне зменшення часу на опрацювання та проходження законопроєктів, за всіма показниками. Комітети й експертно-аналітичні підрозділи мобілізували ресурси та швидко надавали висновки, процеси політичного погодження законопроєктів теж значно пришвидшилися, а між депутатами в сесійній залі діяв тривалий консенсус. Усі працювали злагоджено, наскільки це можливо, та ефективно використовували наявні часові й інші ресурси.
Маємо цікаві дані про пленарний час: половина законопроєктів, прийнятих у першому читанні, була розглянута менш ніж за 41 секунду; 90% законопроєктів у першому читанні депутати розглядали менше двох хвилин; половину всіх законопроєктів, що пройшли обидва читання упродовж пів року війни, законотворці розглядали в сесійній залі менше шести хвилин.
Для порівняння. В останню «довоєнну», шосту, сесію ВРУ ці часові показники в рази більші: половина законопроєктів, прийнятих у першому читанні, розглядалася до 15 хвилин у залі; до 26 хвилин пленарного часу займав розгляд половини законопроєктів, які пройшли обидва читання протягом шостої сесії.
Фактично пів року повномасштабної війни депутати «під куполом» тільки те й робили що натискали кнопки — без скандалів, тривалих виступів з трибуни і бійок, як раніше. Цей «феномен» можна пояснити трьома факторами:
- наявністю політичного консенсусу — особливо щодо питань оборони та безпеки — і необхідністю негайно реагувати на реалії повномасштабної війни;
- загрозою безпеці народних депутатів під час засідань Верховної Ради, — Росія неодноразово «обіцяла» удари по «центрах прийняття рішень»;
- відсутністю онлайн-трансляцій засідань, а отже й потреби виголошувати розлогі промови, націлені на виборців.
Але ефективність роботи не дорівнює якості. Нові реалії війни і «турборежим» воскресили старі та створили нові «баги» в системі законотворчості.
Про «баги», «матрьошки» і порушення Конституції
Якщо швидко приймати багато законів, страждатиме якість самих рішень, а певна частина процедур буде ігноруватися.
Законопроєкт — це дуже важливий документ, який, у разі прийняття, визначатиме, як держава і громадяни мають функціонувати в тій чи іншій сфері. Перш ніж законопроєкт потрапить до сесійної зали, його мають опрацювати як мінімум комітети, експертні управління ВРУ. З текстом законопроєкту і супровідними документами мають ознайомитися народні депутати. Всі ці процедури потрібні для хоч якогось контролю якості того, за що натискають кнопки законотворці в сесійній залі. Щоб убезпечитися від прийняття поспішних, поганих (популістських, недемократичних, непродуманих) рішень.
Але в умовах війни від виникнення ідеї до прийняття законів минало дуже мало часу. За півріччя повномасштабної війни з’явилося багато законопроєктів, які приймалися «з коліс»: п’ять законопроєктів було прийнято в день реєстрації; 12 законопроєктів — наступного дня після реєстрації. Більшість законопроєктів (59%) стали законами вже після першого читання.
Хоча протягом попередніх двох сесій був протилежний тренд: дві третини законів приймалися у другому читанні. На практиці два читання дозволяють краще підготувати законопроєкт, виправити недоліки та помилки, виявлені при першому читанні. Однак два читання потребують також і більше часу, якого в умовах вторгнення, очевидно, не було. Чи можемо ми бути впевненими, що всі вони якісно виписані й проаналізовані або принаймні прочитані? Ні. Чи знаємо ми, як ці ухвалені рішення вплинуть на країну надалі, зокрема після закінчення війни? Наразі це неможливо оцінити.
Потреба в адаптації законотворчого процесу до умов воєнного стану створила ще одну незвичну парламентську практику — «закони-матрьошки». Це — закони, в яких під однією назвою ховаються кілька різних за предметом регулювання та змістом законів. Зазвичай такі закони мають один зміст і спрямованість на етапі першого читання. Та потім до них вносять поправки, якими фактично додають абсолютно нових положень, що не тільки не розглядалися під час першого читання, а й належать до іншої сфери регулювання.
Наприклад, Закон «Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану». В редакції першого читання він стосувався розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та військовими адміністраціями. Але на етапі поправок до другого читання було додано положення, якими розширюються повноваження Верховної Ради та президента. Зокрема, на основі цих нових норм звільнено Уповноважену Верховної Ради з прав людини Людмилу Денісову. Нові положення, додані до другого читання, не лише стосувалися зовсім іншої теми, а й порушували Конституцію, адже розширювали повноваження Верховної Ради та президента.
Нагадаємо, що нові повноваження Верховної Ради та президента можуть з’явитися лише через зміни до Конституції, що заборонено під час воєнного стану. Але українські законотворці знехтували зазначеною нормою. І це — не поодинокий випадок за пів року війни.
Ще одне фактично порушення Конституції — непідписання президентом прийнятих законопроєктів у встановлений 15-денний строк. Така практика існувала і до повномасштабного вторгнення, і не тільки у Зеленського. Проте зараз вона особливо видима — наприклад, на початок вересня назбиралося вже понад два десятки законопроєктів, яких президент ані підписує, ані ветує. Вони перебувають у підвішеному стані місяцями й не набирають чинності. Очевидних причин цього явища немає.
Зокрема це:
- Проєкт Закону про внесення змін до статті 3 ЗУ «Про деякі питання заборгованості підприємств оборонно-промислового комплексу — учасників Державного концерну «Укроборонпром» та забезпечення їх стабільного розвитку».
- Проєкт Закону про внесення змін до статті 23 ЗУ «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію» щодо відстрочки від призову на військову службу під час мобілізації наукових, науково-педагогічних та педагогічних працівників.
- Проєкт Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення засад організації та ведення руху опору.
- Проєкт Закону про внесення змін до ЗУ «Про основні засади примусового вилучення в Україні об’єктів права власності Російської Федерації та її резидентів» щодо уточнення окремих положень.
- Проєкт Закону про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення добору та підготовки прокурорів.
Поряд із порушеннями Конституції, інші відхилення від правил видаються не такими значними, хоча їх теж було немало. За пів року війни до 67% законів (тобто дві третини) приймалися з порушеннями процедур розгляду. Здебільшого це були порушення строків та відсутність потрібних висновків експертно-аналітичних підрозділів ВРУ до законопроєктів.
Підсумовуючи: повномасштабне вторгнення справді поставило на порядок денний багато термінових питань, тому значний обсяг порушень процедури виправданий, зважаючи на ситуацію. Але це не є нормальною практикою в довгостроковій перспективі.
Наразі постає гостра необхідність у напрацюванні спеціальних процедур, які зможуть забезпечити легітимне та швидке опрацювання і прийняття законопроєктів в умовах війни або за інших надзвичайних обставин, що вимагатимуть швидких і при цьому законних рішень. Потрібен чіткий алгоритм дій, який забезпечить адекватне функціонування системи, аби працездатність парламенту і всієї держави в умовах війни була не дивом, у яке мало хто вірив, а закономірністю — в очах громадян, міжнародних партнерів і ворога.
Після скасування воєнного стану Раді та Кабміну, із залученням експертів громадянського суспільства, потрібно буде провести ревізію прийнятих поспіхом законів, аби виключити можливі негативні наслідки в період мирного життя.
