Реформа децентралізації, а разом з нею і передача ресурсів та повноважень на місцевий рівень збільшили кількість інструментів участі для мешканців громад. У громадах з’явилося більше можливостей для тих змін, які можуть ініціювати самі мешканці громади – бюджети участі, електронні петиції, консультації під час розробки проєктів рішень, громадський контроль та інші опції для забезпечення прозорості локальних процесів. Ці інструменти закріплені на законодавчому рівні. Але як громада може долучатися до вирішення місцевих проблем? І чи дозволяють це умови воєнного стану?
Повномасштабне вторгнення росії в Україну і запровадження воєнного стану створюють деякі обмеження для громадян – і в контексті форм громадської участі, і доступу до публічної інформації. Це пов’язано насамперед із питанням безпеки, адже ворог намагається використати всю можливу доступну (у тому числі публічну) інформацію як зброю проти нас.
Зокрема, під час воєнного стану органи місцевого самоврядування або їхні «замінники» – військово-цивільні та військові адміністрації – можуть не оприлюднювати проєкти рішень. Робота депутатських комісій та місцевих рад не оголошується попередньо та може відбуватися у закритому форматі. Публічні електронні реєстри (особливо щодо земельних ділянок, містобудівної документації) можуть бути закриті для громадян. Крім того, у деяких громадах тимчасово припинилося проведення конкурсів громадського бюджету або відтермінувалися проєкти бюджетів участі (Це врегульовано Постановою КМУ, яка легітимізує вільне розпорядження/передачу місцевих коштів з метою протидії російській агресії. Фактично бюджетні кошти, які закладалися на реалізацію ініціатив, перенаправляються на військові потреби). Це пов’язано із особливостями бюджетного процесу в умовах воєнного стану та обмеженістю фінансових ресурсів.
Усе це так чи інакше змінює відносини органів місцевого самоврядування і громади, закладені реформою децентралізації, і, відповідно, зменшує можливості громадян впливати на місцеву владу. Але варто пам’ятати, що всі вище перераховані обмеження є тимчасовими, і громадяни не позбавляються прав участі у житті своєї громади. На сьогодні немає жодного законодавчого акту, який би повністю це забороняв.
Як регулюються форми участі мешканців громад?
В українському законодавчому полі відсутній єдиний закон, який би регулював процедури усіх форм громадської участі. Основні форми участі громадян на місцевому рівні визначені у статутах, положеннях громад та у таких законах:
- ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні»
- ЗУ «Про органи самоорганізації населення»
- ЗУ «Про звернення громадян»
- ЗУ «Про статус депутатів місцевих рад»
Отже, участь громадян не обмежується тільки виборами голови громади і депутатів, які, до речі, заборонено проводити під час воєнного стану (принаймні поки). Громадянам також гарантується право на вільний доступ до інформації про діяльність місцевої влади, відвідування засідань органів місцевого самоврядування, подання електронних петицій, проведення громадських слухань тощо. Які з них можна використовувати в умовах воєнного стану, а які доведеться відкласти на потім – розповідаємо далі.
Місцевий референдум
Місцевий референдум (ст. 7) – форма прямого волевиявлення мешканців громади. На референдумі можуть розглядатися будь-які питання, окрім тих, які заборонені Конституцією (питання податків, бюджету та амністії) та які належать до повноважень державної влади, а не місцевої. Наприклад, місцевим референдумом у громаді може вирішуватися питання ліквідації чи реорганізації комунальних навчальних закладів, затвердження статуту громади чи змін до нього, програми розвитку громади, дострокового припинення повноважень голови громади тощо.
Рішення, які приймаються місцевим референдумом, є обов’язковими для виконання. Але організувати та реалізувати його проведення не так просто. Для цього потрібна ініціативна група громадян, збір підписів серед виборців, фінансові ресурси для його організації.
Проте на сьогодні проведення референдуму неможливе із двох причин. По-перше, в Україні діє воєнний стан, в умовах якого забороняється проведення виборів, а референдуми є їхнім різновидом. По-друге, наразі інститут місцевого референдуму у національному законодавстві згадується фрагментарно в окремих законодавчих актах, оскільки у 2012 році втратив чинність основний закон «Про всеукраїнський та місцевий референдуми». Тому щодо процедурних аспектів проведення цієї форми участі утворився правовий вакуум. У ЗУ «Про місцеве самоврядування» зазначається про те, що порядок призначення і проведення місцевого референдуму, перелік питань визначаються законом про референдуми. Проте цього закону на сьогодні немає. У Верховній Раді є зареєстрований ще у 2021 році законопроєкт № 5512 «Про місцевий референдум», але його не ухвалено досі.
Загальні збори громадян
Загальні збори громадян (ст. 8) передбачають безпосередню участь громадян у вирішенні питань місцевого значення. Наприклад, це можуть бути збори мешканців під’їзду, вулиці, мікрорайону для обговорення проблем своєї території, внесення пропозицій до органів місцевого самоврядування, обговорення проєктів рішень ради. На зборах громадяни можуть вимагати від органів місцевого самоврядування звіти та заходи щодо проблемних питань (наприклад, щодо стану навколишнього середовища, забезпечення соціальними послугами різних категорій громади, благоустрою тощо). Порядок проведення загальних зборів громадян визначається статутом конкретної територіальної громади. Будь-який мешканець громади може ініціювати загальні збори, якщо виникла потреба у вирішенні питання чи створення будинкових комітетів (наприклад, ОСББ). Якщо мешканець громади ініціює такі збори, то повідомлення разом із порядком денним надсилається до місцевої ради, публікується на офіційному веб-сайті, поширюється у ЗМІ.
У період воєнного стану цей інструмент участі офіційно працює. Єдине, можуть виникнути труднощі в організації зборів, особливо у тих громадах, де значна кількість мешканців виїхали у безпечніші регіони. Рішення загальних зборів громадян повинні розглядатися органами місцевого самоврядування. Якщо ж місцева влада вирішить не враховувати рішення загальних зборів, то вона має надати аргументовану відповідь про відмову у прийнятті такого рішення.
Місцеві ініціативи
Місцеві ініціативи (ст. 9) – право членів територіальної громади ініціювати розгляд у раді будь-якого питання, яке відноситься до місцевого самоврядування. Це можуть бути питання щодо земельних відносин, соціальних, адміністративних, освітніх, медичних послуг тощо. Наприклад, ініціативи про створення комунального центру реабілітації ветеранів, недопущення забудови міста, висадження дерев вздовж вулиці, розвиток транспортної інфраструктури, проведення ремонту освітнього закладу тощо. Місцеві ініціативи також можуть стосуватися складу комісій ради – наприклад, можна вносити пропозиції щодо змін до персонального складу комісії і виключення певного депутата, якщо мешканці громади йому не довіряють. Фактично, через місцеві ініціативи мешканці громади можуть готувати проєкти рішень, як це роблять депутати, і які обов’язково мають розглядатися на сесії ради.
У період воєнного стану цей інструмент участі є доступним для мешканців громад навіть у ситуації, якщо засідання ради не є гласним. Питання ініціативної групи попередньо вноситься у порядок денний засідання, повідомляється про день засідання і обов’язково обговорюється всіма членами ради за участі цієї групи.
Громадські слухання
Громадські слухання (ст. 13) – право територіальної громади проводити зустрічі з депутатами ради або посадовими особами. Це свого роду публічні збори для обміну думок, на яких громадяни можуть висловитися щодо проблемних питань, а представники ОМС – почути потреби мешканців громади.
Наприклад, перед прийняттям рішення щодо побудови сміттєпереробного заводу ОМС може організувати громадські слухання, щоб отримати зворотній зв’язок від мешканців щодо цього. Таким чином, громадські слухання є не просто інструментом інформування мешканців громади про актуальні питання, а й залучення громадян до вирішення місцевих проблем.
Громадські слухання проводяться не рідше 1 разу на рік, хоча на практиці ця вимога закону не завжди діє. Усі пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, обов’язково повинні розглядатися органами місцевого самоврядування.
У період воєнного стану організувати та провести громадські слухання може бути складно. Насамперед тому, що представники ОМС сьогодні вирішують нагальні питання, пов’язані із військовими потребами, ВПО, гуманітарною допомогою. Або ж консультації з громадськістю проводяться неформально чи в онлайн-форматі. Громади використовують для цього онлайн-платформи – е-DEM, google-форми, чат-бот Дія. Наприклад, у Калуській і Червоноградській громадах використовували такі формати участі для перейменування вулиць.
Консультативні опитування громадян
Консультативні опитування громадян (ст. 43) – форма участі, яка застосовується для виявлення думки мешканців щодо потреб, проблем громади. Районні й обласні ради на своїх пленарних засіданнях приймають рішення за пропозицією територіальних громад щодо проведення такого опитування. Результати цього опитування враховуються у прийнятті відповідних рішень. Здебільшого таке опитування передбачає однозначні відповіді – «так» або «ні» – та стосуються якихось конкретних проблем. Консультативне опитування громадян є гнучким, оскільки може проводитися для окремого будинку, кварталу, вулиці – все варіюється залежно від рішення місцевої влади. Таке опитування займає небагато часу, і учасники опитування мають разово відповідати на питання. Обмежень щодо системності проведення таких опитувань немає – вони можуть відбуватися залежно від виникнення запитів. Наприклад, якщо існують дискусії навколо певного проєкту рішень ради щодо благоустрою, озеленення, місцевої інфраструктури, безпеки навколишнього середовища тощо.
Органи самоорганізації населення
Органи самоорганізації населення (ст. 14) створюються для вирішення окремих питань місцевого значення. Ці органи можуть бути наділені власними фінансами, майном, повноваженнями. А створюються вони за ініціативою жителів будинку, кварталу, вулиці, мікрорайону.
Умовно, мешканці населеного пункту створенням таких органів можуть прямо впливати на рішення ради та проводити моніторинг щодо їхнього виконання. Це, фактично, – інструмент прямої демократії. Є чимало прикладів питань, які можуть вирішуватися органами самоорганізації населення. Наприклад, планується зведення житлового комплексу, але його будівництво не погоджували з місцевими мешканцями, які живуть у тому районі. У такому разі мешканці можуть самоорганізуватися і створити комітети, які не допускають незаконну забудову. Або ж в окрузі розбита дорога, і депутат місцевої ради не реагує на проблему. Тут теж створення вуличних комітетів сприяє просуванню питання у ЗМІ та на рівень ОМС.
Є й інші випадки, коли можуть створюватися органи самоорганізації населення. Наприклад, якщо у погано облаштованому кварталі громади є активна частина мешканців – вони можуть об’єднатися для системного просування своїх ідей.
Об’єднання в ОСН має подвійну перевагу – його діяльність може підсилювати роботу депутатів округу, а може бути спротивом, якщо депутат зловживає своїми повноваженнями і витрачає бюджетні ресурси на власні потреби. Округ, за яким закріплений депутат, є зазвичай більшим, ніж вулиця, будинок чи квартал. Тому часто депутату може не вистачати ресурсу і часу, щоб лобіювати певне рішення на користь громади або навіть дослідити проблему глибше. Відповідно, у цьому випадку ефективним буде квартальний чи вуличний комітети, які, по суті, виконують роль депутатів, пропонуючи рішення проблем. Єдине, звісно, ініціатори з органів самоорганізації населення не можуть голосувати у раді за ці рішення.
Створення ОСН може бути особливо ефективним у процесі відновлення територій, адже їхня діяльність стосується різних сфер. Враховуючи те, що ОСН разом з депутатами представляють жителів вулиці, будинку, кварталу тощо, їхня ініціатива може мінімізувати ризики зловживань та корупції. Ще однією перевагою функціонування такого органу у процесі відновлення територій є можливість залучення фінансування, оскільки ОСН фінансуються не тільки коштами місцевого бюджету, але і добровільними внесками осіб та іншими надходженнями, які не заборонені законодавством.
Інші форми
Звернення громадян – викладені у письмовій або усній формі пропозиції, заяви і скарги, електронні петиції. Звернення можуть стосуватися будь-якого питання, яке турбує мешканців громади або потребує негайного вирішення. У період воєнного стану ця форма участі є поширеною, оскільки значно збільшилася кількість осіб, які потребують консультацій щодо соціальних послуг, відновлення житла тощо. У деяких регіонах створили спеціальні центри надання консультативної допомоги (наприклад, у Львові функціонує Міський центр підтримки вимушено переміщених осіб). Ще одна форма громадської участі – доручення виборців своєму депутату місцевої ради – регламентована у ЗУ «Про статус депутатів місцевих рад». Виборці можуть подавати своєму депутатові місцевої ради доручення на зборах, під час його звітів чи зустрічей з ним. Ці доручення стосуються будь-яких питань і потреб відповідного до виборчого округу чи громади в цілому (наприклад, ремонту доріг, відновлення освітнього закладу тощо). Таке доручення має бути підтримано (шляхом голосування) більшістю присутніх на зустрічі (зборах). Депутат повинен донести зміст доручення місцевій раді, і відповідно до наявних ресурсів приймається рішення щодо його реалізації. Цей інструмент дозволяє об’єднувати зусилля всієї громади для виконання доручення, оскільки участь у реалізації можуть брати як виборці округу, так і ОСН.
Замість висновку
Національне законодавство, воєнний стан та обмеження, пов’язані з ним, не забороняють повної участі громадян у місцевому самоврядуванні. Більше того, у Верховній Раді на сьогодні прийнятий у першому читанні законопроєкт «Про внесення змін до ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» та інших законодавчих актів України щодо народовладдя на рівні місцевого самоврядування», за яким покращується процедура організації форм участі. Тому навіть у сьогоднішніх умовах для органів місцевого самоврядування важливим є не відмовлятися від використання інструментів участі громади, які формально затверджені у їхніх статутах чи положеннях. Залежно від рівня безпеки і можливостей кожного регіону можна використовувати гнучкі форми участі – електронні консультації з громадськістю, дистанційні конференції, опитування мешканців тощо. Такі механізми участі, окрім їхньої доступності, покращать якість рішень відповідно до потреб різних соціальних категорій, адже у регіонах збільшилася кількість ВПО, відбулася релокація бізнесу, виникла необхідність перерозподілу бюджетів, залучення додаткових ресурсів тощо. Це вимагає посиленої взаємодії з громадою.
Цей матеріал підготовано за фінансової підтримки Швеції.
