У червні 2022 року премʼєр-міністр Денис Шмигаль представив «План Відновлення України». Важлива частина Плану – це (знову) реструктуризація Кабінету Міністрів. Та нас найбільше цікавить те, чого там немає, а саме – реструктуризація парламентських комітетів. Ми переконані, що без цієї зміни реформа буде неповною, ба більше: вона послаблює становище парламенту як найвищої представницької інституції України, адже нівелює його контрольні повноваження.
Чому контрольна функція комітетів важлива?
Єдиним законодавчим та вищим представницьким органом в Україні є Верховна Рада. Парламент представляє інтереси громадян, створює закони та «починає» реформи, які вплинуть на життя кожного – це є основою законодавчої функції.
Проте «руками» Парламенту є інша установа – Уряд. Саме він впроваджує всі рішення, затверджені Верховною Радою. Що важливо: Кабінет Міністрів мусить бути підзвітним депутатам. Непідконтрольний парламенту уряд в якийсь момент може вирішити, що парламент йому не потрібен, і фактично захопити владу в країні або ж діяти на власний розсуд, не зважаючи на інтереси громадян. Аби не допустити цього, ми маємо таку систему: парламент призначає міністрів, він же може розпустити Кабмін, а контроль над діяльністю міністерств надається саме парламентським комітетам.
В українських умовах членство в комітетах часто є розмінною монетою в політичних домовленостях між фракціями. Це цілком нормальна ситуація, та в ідеалі комітет має укладатися спеціалістами відповідних комітетам сфер. Отже, є укладені комітети, кожен зі своєю сферою відання. Як же відбувається контроль?
Через використання наявних інструментів, як, наприклад, виклик міністра напряму для обговорення актуальних питань або надсилання запитів, депутати можуть чітко простежувати, як виконуються проголосовані законопроєкти, чи ефективно справляється міністерство та чи є якісними законопроєкти взагалі. Завдяки цьому депутати можуть покращувати законодавчу базу або ж, за неефективності міністра, навіть відправляти його у відставку.
Парламентський контроль – це ще один запобіжник, допомагає утримувати баланс між різними гілками влади та не допускати надмірного посилення виконавчої.
Розподіл комітетів і міністерств та важливість балансу
Найкращим варіантом розподілу контрольних обовʼязків є такий варіант: кожне міністерство має один відповідний комітет. Тоді контрольна функція парламенту буде здійснюватися найефективніше.
На цьому наголошується, зокрема, у рекомендаціях Європарламенту щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України. Цій рекомендації вже 6 років, проте вона і досі актуальна, адже відповідності між комітетами і міністерствами у нас досі немає ні кількісно, ні за предметами відання.
Натомість є інші варіанти взаємодії міністерств і комітетів. Найгірший з них – коли одне міністерство підзвітне одразу декільком комітетам. Тоді парламентський вплив розпорошується, незрозумілим стає розподіл сфер контролю між комітетами. А в найгіршому випадку може початися конкуренція між комітетами за контроль над міністерством.
Пояснюємо на прикладі Міністерства економічного розвитку, створення якого є в планах нової реформи. Оскільки до його складу ввійде Міністерство аграрної політики, то і відповідний парламентський комітет буде займатись контролем новоствореного міністерства разом з комітетом з питань економічного розвитку.
Але який комітет у цьому випадку буде головним? Хто і за якими стандартами має право оцінювати роботу міністерства? Адже, в теоретичній ситуації, за якої відбувається значний економічний ріст, але, разом з тим, і занепад аграрної сфери, ці два комітети даватимуть абсолютно протилежну оцінку ситуації і матимуть протилежні позиції щодо потенційного зміщення міністра. Чиє слово буде вирішальним у такому разі? На це питання немає відповіді.
Субоптимальним, проте далеко не найгіршим варіантом є протилежна ситуація: один комітет контролює відразу два міністерства. Хоча такий розподіл і не загрожує конфліктом всередині парламенту та втратою контролю над виконавчою гілкою влади, проте велика кількість напрямів зазвичай знижує ефективність контролю.
Саме це ми можемо спостерігати в сучасній Раді – наразі два комітети контролюють по два міністерства. Комітет із питань соціальної політики та захисту ветеранів має два відповідні міністерства. Така ж ситуація склалась і з Комітетом з питань національної безпеки, оборони та розвідки.
Виходить, що комітет мусить слідкувати відразу ж за двома міністерствами, що може негативно позначатися на контрольних функціях, адже він просто перевантажений.
Плани на нову реформу Кабміну і забуті парламентські комітети
Наприкінці 2022 року Міністерство розвитку громад і територій та Міністерство інфраструктури обʼєднали в єдине ціле – це нове відомство також називають Міністерством відновлення. Але це ще не все.
Чи не найцікавіша доля чекає на Міністерство стратегічних галузей промисловості, створене лише два роки тому. Його планують розділити на два міністерства – економічного розвитку та цифровізації.
Це міністерство створювалося, у першу чергу, для розвитку такої стратегічної галузі, як оборонно-промисловий комплекс. Ця ж галузь належить до відання Комітету з питань національної безпеки, оборони та розвідки. Отож, якщо ця сфера відійде новоствореному Міністерству економічного розвитку, то воно буде підконтрольним вже двом комітетам. Далі – цікавіше: Міністерство економічного розвитку абсорбує в себе і Міністерство аграрної політики та продовольства. Відповідно, і Комітет з питань аграрної та земельної політики буде відповідати за контроль над новим міністерством. Складається ситуація, за якої надважливе відомство буде підконтрольне відразу ж трьом комітетам.
Якщо кількість комітетів не зміниться, а реформа Кабміну продовжиться так само, то цілих три міністерства будуть підпорядковані відразу двом і більше комітетам кожне. У табличці нижче прописано якраз такі міністерства, які отримають більше одного комітету.
Структура, за якої одразу два і більше комітетів контролюють роботу одного міністерства є неоптимальним варіантом.
Це лиш відділить нас від досягнення якісної системи стримувань та противаг – надто відірвані від парламенту міністерства можуть неякісно впроваджувати законопроєкти або і взагалі отримати надто багато влади.
Нічого нового немає під сонцем. Не є винятком й ідея зменшення кількості міністерств. Вже не один раз їх розділяли, знову обʼєднували і будували плани по зміні структури Уряду. І все це – тільки за останні 4 роки. Проте незмінною залишалась структура парламентських комітетів. Нова реформа має шанси стати системною, лише якщо її частиною стане і зміна кількості та предметів відання комітетів.
Найоптимальнішим варіантом є переформатування таким чином, аби кожне міністерство отримало по одному відповідному комітету, яке могло би наглядати за діяльністю Уряду в конкретній сфері. Справді системна реформа Кабміну має охоплювати і парламент, а головним принципом має бути збереження балансу між різними гілками влади.
Цю статтю підготовано за фінансової підтримки Швеції.
