З моменту створення Білої книги українського парламентаризму, та й від початку комплексної парламентської реформи у 2016 році, експерти і народні депутати неодноразово наголошували на важливості посилення контрольної функції парламенту. Але що це означає? І чи завжди заклик до посилення контрольної функції парламенту збігається в значенні зі збільшенням конституційного парламентського контролю?
Для початку трохи контексту. Нещодавно нардепи прийняли в першому читанні законопроект №4131 щодо забезпечення ефективної реалізації парламентського контролю. Радикальних заходів він не пропонує, але з огляду на пояснювальну записку, а також зауваження, надані ГНЕУ та парламентськими експертами, можна зробити висновок: у дискусії щодо парламентського контролю існують термінологічні труднощі. Коментарі щодо законопроекту будуть викладені наприкінці. А спочатку розберемося з поняттям парламентського контролю.
Поняття парламентського контролю
У правовій доктрині «парламентський контроль» тлумачиться доволі широко. Найбільш загальним буде наступне визначення:
Парламентський контроль – це здатність законодавчого органу стримувати діяльність виконавчих органів влади. Pennings, P. (2000, April). Parliamentary control of the executive in 47 democracies. In 28th Joint Sessions of Workshop of the ECPR (pp. 14-19). .
Стримування, при цьому, може означати здатність впливати на дії виконавчої гілки влади. Однак цей вплив може бути різним за своєю формою та інтенсивністю.
Специфіка контрольної функції виявляється в тому, що
«контрольні повноваження «присутні» у всіх функціях Верховної Ради України і на всіх стадіях парламентського процесу. При цьому контрольна функція реалізується через дві групи повноважень: повноваження першої групи мають тільки контрольне значення; інші носять комплексний характер, і однаковою мірою належать як до контрольної, так і до інших функцій Верховної Ради України». Барабаш Юрій Григорович. Парламентський контроль в Україні: проблеми теорії та практики: дис… канд. юрид. наук: 12.00.02 / Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. – Х., 2004. .
Тож можна говорити про парламентський контроль в широкому сенсі і парламентський контроль у вузькому сенсі. Останній, у свою чергу, означає можливість прямого впливу за результатами контрольних дій – наприклад, звільнення з посади.
Дослідники Mény, Yves (1996) France: the Institutionalization of Leadership. In: Josep M. Colomer (Ed) (1996) Political Institutions in Europe. London and New York: Routledge, pp. 99-137. виділяють такі види парламентського контролю:
- партійний контроль (зазвичай застосовується опозицією);
- непартійний контроль (через парламентський нагляд, який може приймати безліч форм: запитання, комітети, слухання тощо);
- контроль з можливістю застосування «санкцій» (наприклад, висловлення недовіри Уряду, Генеральному прокурору, звільнення з посади тощо).
В українській правовій думці схожий за своєю суттю був запропонований поділ Барабашом, який поділяв парламентський контроль залежно від наслідків на «обов’язковий» та «рекомендаційний». Барабаш Юрій Григорович. Парламентський контроль в Україні: проблеми теорії та практики: дис… канд. юрид. наук: 12.00.02 / Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. – Х., 2004.
Для простоти викладу будемо використовувати саме цей поділ.
Саме «обов’язковий» вид парламентського контролю, або контроль з можливістю застосування «санкцій», є найбільш радикальним способом впливу, і, з огляду на це, є предметом регулювання Конституції. На це, власне, і звертає увагу Конституційний Суд у своєму рішенні від 10 травня 2000 року № 8-рп/2000:
«Верховна Рада України здійснює парламентський контроль у різних організаційно-правових формах, але тільки у межах, визначених Конституцією України».
У цьому сенсі Конституційний Суд тлумачить парламентський контроль у вузькому сенсі, і ми не можемо не погодитися з тим, що парламентський контроль, з можливістю настання прямих несприятливих наслідків (для виконавчої гілки влади), дійсно може здійснюватися лише в межах Конституції. Це закономірно випливає з конституційного принципу розподілу влади. Примітка щодо змін, внесених в Конституцію у 2019 році. Навіть не зважаючи на те, що в редакції Конституції 1996 року зазначалось, що до повноважень Верховної Ради належить здійснення парламентського контролю у межах, визначених цією Конституцією, а в чинній редакції, що до повноважень Верховної Ради належить здійснення парламентського контролю у межах, визначених цією Конституцією та законом, парламентський контроль в розумінні прямого впливу може здійснюватися лише в межах Конституції. В практичному вимірі це означає, що Верховна Рада може впливати лише на ті органи виконавчої влади, щодо яких можливість такого впливу (здебільшого через висловлення недовіри або звільнення з посади) визначено Конституцією.
Тут можна згадати такі форми парламентського контролю, як звітування Голови Національного Банку, Генерального прокурора, звіти Кабінету Міністрів України тощо.
У цілому з обов’язковим парламентським контролем не повинно виникати складнощів. Органи, які є об’єктом такого контролю, повинні звітувати перед Парламентом у визначенні строки. Тут дійсно можна дискутувати щодо строків звітування та його змісту. Необхідним є закріплення варіантів реагування парламенту на такі звіти.
При цьому в широкому сенсі «парламентський контроль» є складовою будь-якої діяльності Верховної Ради. Навіть прийняття законів несе в собі частку контролю (щоб ухвалити якісний закон, треба володіти інформацією щодо проблем у реалізації чинних законів). І в цьому контексті парламентський контроль може регулюватися законами. Це якщо говорити про формальне вираження парламентського контролю.
Але що включає в себе парламентський контроль в широкому сенсі? І які його форми можуть бути запропоновані? Окрім депутатських запитів, парламентських слухань, «години запитань до уряду», варто зосередитися на такому, здавалось би, незначному способі парламентського контролю, як інформування.
Контроль у цьому випадку полягає насамперед у володінні інформацією. Маючи достатньо інформації щодо реалізації законів, проблем та виконання політик, Верховна Рада може впливати на державні органи через зміну законодавчого регулювання.
Крім того, тут яскраво проявляється дуальна природа парламентського контролю: 1) як державного контролю та 2) громадського контролю. Суб’єкти парламентського контролю, маючи всі ознаки державних контролюючих інституцій, здійснюють вплив на порушників закону також за допомогою таких інструментів громадського контролю, як громадська думка та широке висвітлення в засобах масової інформації. Барабаш Юрій Григорович. Парламентський контроль в Україні: проблеми теорії та практики: дис… канд. юрид. наук: 12.00.02 / Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого. – Х., 2004.
Тобто навіть заслуховування на пленарних засіданнях або на засіданнях комітетів інформації від будь-якого державного органу можна вважати парламентським контролем в широкому сенсі.
Інформування є важливою частиною парламентського контролю.
Про збільшення ролі парламентського контролю без «санкцій» писало багато дослідників Див. Mattson, Ingvar and Kaare Strom (1995) Parliamentary Committees. In: Döring, Herbert (Ed.) (1995) Parliaments and Majority Rule in Western Europe. Frankfurt/New York: Campus Verlag., pp. 249-307., Longley, Lawrence D. and Roger H. Davidson (1998) Parliamentary Committees: Changing Perspectives on Changing Institutions, in: Lawrence D. Longley and Roger H. Davidson, The New Roles of Parliamentary Committees .
Парламент повинен налагоджувати комунікацію з іншими державними органами та вимагати інформацію і представлення цієї інформації від різних державних органів. Wiberg, Matti (1995) Parliamentary Questioning: Control by Communication? In: Herbert Döring (Ed.) (1995) Parliaments and Majority Rule in Western Europe. Frankfurt/New York: Campus Verlag, pp. 179-222.Таке інформування допомагає Верховній Раді розуміти актуальні проблеми, стан реалізації законів.
Висвітлення діяльності органів державної влади у парламенті робить їхню роботу більш прозорою, а процеси звітування перед громадськістю системними. Norton, P. (1993). Does parliament matter?. Harvester Wheatsheaf.Можна говорити про необхідність створення певної культури звітування державних органів перед громадськістю та представлення таких звітів у Верховній Раді через процедуру інформування.
Однак ефективність таких заходів здебільшого залежить від організації роботи (особливо від дизайну системи звітування) всередині Кабінету Міністрів. Ключовим тут залишається реформа публічного адміністрування. Christensen, T., Lægreid, P., & Roness, P. G. (2002). Increasing parliamentary control of the executive? New instruments and emerging effects. Journal of Legislative Studies, 8(1), 37-62.
У цьому контексті необхідна тісна співпраця між урядом та парламентом. Маються на увазі чіткі вимоги щодо звітування державних органів перед громадськістю та Кабінетом Міністрів. Верховна Рада може відіграти в цьому процесі роль певного каталізатора.
Імовірно, варто законодавчо закріпити процедуру інформування державними органами Верховної Ради або її комітетів, хоча чинні положення Регламенту дозволяють це робити і без додаткової деталізації. Тут все залежить від того, наскільки комітети рішуче налаштовані комунікувати з відповідними органами, отримувати та опрацьовувати від них інформацію, а також від загального розуміння народними депутатами пріоритетності таких дій. З просуванням реформи публічної адміністрації комітети органічно мають прийти до принципу «інтенсивніший контроль щодо точкових конкретних питань». Там само. Однак для прихильників позитивістської концепції права зазначимо таке: у Регламенті можна закріпити процес ініціювання процедури інформування, закріпити розумні строки для підготовки такого інформування, зобов’язати Верховну Раду або комітет сформувати чіткий перелік питань. Необхідно також подумати про типові форми звітів для того, щоб кожен орган розумів, що від нього можуть вимагати, і документував свою діяльність заздалегідь узгодженим чином.
Іншим аспектом, який вносить термінологічну плутанину в питання парламентського контролю, є «звітування» низки незалежних інституцій, які мають особливий правовий статус. Наприклад, Національна Комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі – Регулятор). Верховна Рада лише опосередковано бере участь у формуванні цього органу через призначення частини складу конкурсної комісії і не має жодних важелів впливу щодо звільнення членів Регулятора.
Саме у випадках з Регулятором та низкою інших інституцій маємо термінологічну плутанину в контексті парламентського контролю. Справа в тому, що Регулятор повинен щорічно звітувати перед Верховною Радою, але остання ніяк не може впливати на нього в результаті розгляду цього звіту. Тож технічно це не є звітом, скоріш це якраз і є інформування. Мета такого інформування зрозуміла: Верховна Рада повинна знати, чи ефективно реалізується законодавча база і які є проблеми у цій сфері, а також привернення уваги громадськості та засобів масової інформації до діяльності Регулятора. Тож вона не може і не повинна прямо впливати на Регулятор, але вона може впливати на законодавче регулювання сфери, в якій діє Регулятор. Що в таких випадках важливо для ефективного контролю? Узгоджені з кожним таким незалежним органом форми звітувань, постійна комунікація, обов’язкові консультації з цими органами у випадку внесення змін до галузевого законодавства.
Окремо необхідно згадати про особливість парламентського контролю за умови наявності монобільшості в парламенті.
За Дюверже, виконавча та законодавча гілки влади, уряд та парламент, – це все конституційний фасад, в реальності тільки партії здійснюють владу. Duverger, M. (1959). Political parties, their organization and activity in the modern state. Methuen.За умови парламентської монобільшості, парламент (в особі більшості) має усі необхідні важелі для контролю через партійні механізми. У той же час, за умови наявності монобільшості, парламентський контроль є неофіційним, прихованим від широкої громадськості Wiberg, Matti (1995) Parliamentary Questioning: Control by Communication? In: Herbert Döring (Ed.) (1995) Parliaments and Majority Rule in Western Europe. Frankfurt/New York: Campus Verlag, pp. 179-222. і зводиться до контролю партії над урядом.
Іншими словами – монобільшість має всі засоби впливу на уряд. У нашому сучасному контексті це означає: заяви про те, що парламент не має достатньо механізмів для впливу на уряд або окремих міністрів, не відповідають дійсності (хоча слабка партійна дисципліна може ускладнювати такий контроль). Це, звісно, не скасовує необхідності удосконалення правових норм щодо парламентського контролю і початку нового раунду дискусії щодо гарантій участі у парламентському контролі з боку опозиції.
Законопроект щодо забезпечення ефективної реалізації парламентського контролю
Законопроект пропонує встановити конкретні дати звітування низки державних органів. Така ініціатива може бути підтримана, хоча нагальної необхідності у зміні цих положень нема. Оскільки визначення конкретних дат подання звітів могло би бути частиною неформального регулювання.
Законопроект пропонує розширити участь комітетів у розгляді Верховною Радою звіту Кабінету Міністрів України про хід і результати виконання схваленої Програми діяльності Кабміну. Такий підхід є виправданим, оскільки покращує якість контролю за діяльністю Уряду. Однак інтенсивність заходів і їхня якість залишаються предметом внутрішнього регулювання. Словом, тільки від самих комітетів буде залежати, чи підвищиться якість контролю за Урядом. Адже ідеться, у першу чергу, про розроблення комітетами внутрішніх стандартів оцінки цієї програми. Було б доречно організувати якісь навчання для працівників секретаріатів комітетів (можливо, навіть спільні навчання з представниками Кабінету Міністрів та міністерств).
Законопроект пропонує деталізувати положення щодо розгляду Верховною Радою звітів і доповідей Кабінету Міністрів України. Одна з новел: Верховній Раді пропонується надати можливість формувати рекомендацї для Кабінету Міністрів.
Законопроект пропонує деталізувати порядок розгляду звітів низки органів, щодо яких Верховна Рада приймає кадрові рішення (Генеральний прокурор, Голова Служби безпеки, Голова Національного банку, Антимонопольний комітет, Фонд державного майна, Рахункова палата, Уповноважений з прав людини). З огляду на те, що норми дублюються, було б доречно створити одну узагальнену норму, яка б детально регламентувала процес розгляду цих звітів, обов’язково додавши варіанти рішень, які можуть бути прийнятті за результатом розгляду. Варіант, запропонований у законопроекті, трохи суперечить юридичній техніці і перевантажує Регламент, але не несе в собі небезпеки.
Найбільш суперечливою в законопроекті є стаття 232-8, яка передбачає розгляд звітів, доповідей та інформації інших державних органів та посадових осіб. І хоча вище ми зазначали, що парламентський контроль в широкому сенсі може включати процедури інформування, спосіб, в який ця процедура пропонується законопроектом, – сумнівний. Необхідно розрізняти звітування та інформування, адже за результатами звітування Верховна Рада може здійснювати вплив на орган, який звітує, а за результатами інформування Верховна Рада може здійснювати лише опосередкований вплив на діяльність органу через внесення змін до законодавчого регулювання. Тобто ті органи, до призначення яких Верховна Рада не має стосунку, не можуть звітувати перед Верховною Радою. Навіть якщо вони будуть презентувати свій річний звіт на пленарному засіданні, в контексті парламентського контролю такий звіт буде вважатися інформуванням. У зв’язку з цим виникає питання щодо доцільності включення поняття «звіт» до цієї норми. Тож, на нашу думку, ця частина потребує суттєвого доопрацювання, оскільки з тексту законопроекту не випливає, чи розуміють народні депутати цю різницю. А створення додаткових термінологічних труднощів здається хоч і типовим для законодавчого процесу, але все ж зайвим.
Видається надважливим провести роз’яснювальну роботу щодо природи парламентського контролю, його форм та важливості серед депутатів. Станом на зараз парламент має достатньо повноважень для здійснення ефективного парламентського контролю, особливо враховуючи факт наявності монобільшості. Питання полягає в зміні патернів роботи народних депутатів і комітетів та збільшенні взаємодії з органами виконавчої влади.
У підсумку маємо законопроект з красивою назвою, шляхетною метою, без особливих «зашкварів» та особливої користі.
Сподіваємося, що цей законопроект зможе стати стартовим майданчиком для обговорення суті контрольної функції парламенту. Почати можна було б (як завжди, в теорії, і, як ніколи, на практиці) з дослідження реалізації контрольної функції та визначення основних внутрішньопарламентських перепон для здійснення парламентського контролю в широкому сенсі.
