Наразі Україна перебуває на важливому етапі свого розвитку, коли реформи виступають обов’язковим елементом вдосконалення існуючого суспільно-політичного ладу. Особливо значення ці процеси набули в умовах Революції Гідності, коли українці обрали проєвропейський вектор розвитку нашої держави. Новий поштовх до впровадження масштабних змін з’явився після вторгнення рф у 2022 році, коли Україна отримала реальний шанс реалізувати свої давні плани щодо євроінтеграції і стати членом Європейського Союзу.
Після підписання Угоди про асоціацію з ЄС Україна зобов’язалася привести своє законодавство та практику функціонування державних інституцій у відповідність до європейських стандартів, а це, у свою чергу, вказує на потребу суттєво модернізувати значну частину сфер суспільного життя. До того ж потреба у реформах гостро постала в умовах руйнувань, які принесла в Україну війна. Тому основна мета на сьогодні — не лише зберегти, але й відбудувати державу, на що націлений План Відновлення України. У зв’язку з цим перед нашою країною стоїть важливе завдання — обдумано поставитися до того, як ці реформи будуть розроблятися та впроваджуватися. Саме виважений підхід дасть можливість прискорити європейське майбутнє України.
Орієнтиром для побудови стратегії впровадження змін може стати попередній досвід проведення реформ, коли після кризи запускалися процеси оновлення та суттєвого вдосконалення публічно-владних інституцій. Водночас цей досвід показує не лише позитивні зрушення, яких вдалося досягти, але й акцентує увагу на проблемах, яких варто уникати. Нерідко до процесу виявлення недоліків долучаюся і суди, які розглядають справи про реформи у порядку судового оскарження. У зв’язку з цим у межах виконання проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», який фінансується ЄС, Лабораторія законодавчих ініціатив проводить дослідження щодо судового втручання у хід реалізації реформ.
Практика проведення реформ в українському контексті: що не так?
Досвід втілення реформ у публічно-правовій сфері доводить, що не всі зміни увінчуються успіхом. Це передусім пов’язано з тим, наскільки відповідально та професійно представники влади підходять до питання їх дизайнування та реалізації. У зв’язку з цим маємо ситуацію, коли успішність реформи залежить від якості роботи владних інституцій на двох рівнях:
- нормотворчому, який стосується дизайнування сутності та мети реформи, проведення підготовчої роботи (зокрема, розробки проєктів законів та підзаконних нормативно-правових актів) та прийняття нормативно-правових актів, якими регулюється процес проведення реформ;
- правозастосовному, на якому власне і відбувається втілення реформи на практиці через діяльність уповноважених органів влади (та іноді представників громадського сектору).
Практика проведення низки реформ та процедур з очищення державної влади, які мали місце у 2014–2023 роках, засвідчує, що, на жаль, досить часто кожен з цих етапів супроводжується значною кількістю помилок. Як наслідок, результати окремих реформ та процедур були масово оскаржені у судах. Яскравим свідченням цього стали кейси щодо люстрації 2014 року, переатестації особового складу Національної поліції України 2015-2016 років, очищення судів від «суддів Майдану» та атестації прокурорів Генеральної прокуратури України 2019 року.
Практика розгляду цих справ у судах спочатку була неоднорідною, що позначалося і на судових рішеннях про визнання реформ чи процедур з очищення влади «законними» чи, навпаки, «незаконними». Однак згодом українські суди стали дотримуватися єдиної лінії щодо оцінки якості цих процесів. Значний вплив у цьому випадку мали і позиції міжнародних судових інституцій. Це пов’язано з тим, що в окремих випадках спори виходять за межі національної юрисдикції і стають предметом розгляду Європейського суду з прав людини (наприклад, так було у кейсі щодо люстрації). Цей факт засвідчує масштабність проблем, які супроводжують хід реформ у нашій державі. А це аж ніяк не додає позитивної оцінки в очах міжнародних партнерів.
Загалом аналіз судової практики показує, що багатьом реформам притаманні типові недоліки, які «традиційно» супроводжують процес впровадження суспільно-політичних змін. Так, вагомими підставами для оскарження запроваджених нововведень досить часто є наступні:
- низька якість підготовки нормативно-правових актів, які супроводжують процес реформ в Україні;
- неврахування міжнародних стандартів;
- органи влади, долучені до втілення реформ, нерідко діють всупереч конкретним вимогам законодавства;
- рішення, прийняті під час втілення реформ, не мають належного обґрунтування.
Нерідко до процесу визнання реформ недостатньо дієвими та неправильно спроєктованими долучається і Конституційний Суд України. Саме КСУ може визнати ту чи іншу норму законодавства неконституційною і, відповідно, поставити під питання легальність проведення реформи. Такі «повороти подій» у ході реалізації реформ є найбільш промовистими, оскільки вони напряму засвідчують негативні тенденції у законотворчому процесі.
До того ж ціна помилок, допущених під час невдалого дизайнування та втілення реформ на практиці, нерідко є досить високою. Суди присуджують значні суми компенсацій у разі, якщо реформу було визнано провальною і внаслідок цього було завдано шкоди інтересам інших осіб. Показово, що такі наслідки мали місце у кейсах щодо люстрації, атестації особового складу Нацполіції та атестації прокурорів Генеральної прокуратури. Беззаперечно, ці відшкодування є значним ударом по державному бюджету країни.
Тож у підсумку судові рішення є свідченням того, що поточна практика проведення реформ в Україні має бути змінена. Однин із ключових моментів на шляху до цього — це врахування негативного досвіду для подальшого вдосконалення стратегії реформування суспільних відносин.
Чи все так погано?
Водночас варто відзначити, що з практикою впровадження змін у публічно-правовій сфері Україні не завжди все так сумно. Судове втручання не обов’язково має наслідком одностайне скасування результатів нововведень. Свідченням цього, до прикладу, є процедура заборони проросійських партій у 2022–2023 роках. Цей кейс підтвердив, що у випадку, коли запроваджувані зміни не мають недоліків нормотворчого характеру та повністю відповідають запитам суспільства, вони витримують перевірку судовим оскарженням.
Відповідно, такий позитивний досвід має бути врахований органами влади і лягти в основу майбутнього дизайнування реформ та практики їх реалізації. Це пов’язано з тим, що успішність результатів уже апробовано, тож єдине, що залишається — поширювати цю практику надалі.
Як виправити ситуацію і зробити реформи більш дієвими?
Звичайно, єдиного чіткого та покрокового плану проведення реформ не існує. Це передусім є наслідком того, що кожна з реформ має певні характерні особливості її організації та втілення. Однак це зовсім не означає, що немає жодних орієнтирів, слідування яким стало б запорукою ефективного реформування суспільних відносин. Ось ключові з них.
Насамперед особлива увага має бути приділена нормотворчому етапу. Це означає, що національне законодавство має бути чітко та детально прописане, розробка нормативно-правових актів має базуватися на міжнародних стандартах, а до процесу дизайнування мають залучатися експерти.
По-друге, під час розробки нових реформ має враховуватися попередній досвід (як позитивний, так негативний). Такий підхід надасть можливість заздалегідь попередити значну кількість типових недоліків.
Насамкінець органи влади, які відповідають за втілення реформ на практиці, мають діяти виключно у межах компетенції, яка чітко визначена у нормах законодавства. Відповідно, має виключатися будь-яке дублювання повноважень, необґрунтованість рішень та порушення порядку реалізації реформ.
Тож представникам української влади ще є над чим працювати, адже вдосконалення процесу проведення реформ — наше стратегічне завдання в умовах війни та повоєнної відбудови. Саме вдало спроєктовані реформи допоможуть наблизити перемогу та відкрити шлях у європейське майбутнє для України.
