Взимку цього року ми писали про нелегку долю проєкту Етичного кодексу парламентаря, який міг би стати інструментом посилення суб’єктності Верховної Ради України (через запровадження дієвих саморегулівних механізмів) та підвищення рівня довіри до єдиного законодавчого органу (завдяки посиленню вимог до поведінки народних депутатів та запровадженню дієвих санкцій і механізмів контролю).
На той момент можна було говорити виключно про напівпублічні дебати навколо цього законопроєкту (№ 8327 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо правил етичної поведінки народних депутатів України (Етичного кодексу)»), а також про спроби Регламентного Комітету запропонувати свою редакцію із значно меншим потенціалом — в кращих традиціях «реформування без реальних змін по-українськи». Однак наприкінці січня з’явився висновок ГНЕУ. Значна частина зауважень експертів Апарату Верховної Ради так чи інакше перекликається із аргументами проти закладених у законопроєкті № 8327 норм, які (аргументи) Голова Регламентного комітету протягом року озвучував на різних майданчиках (Засідання робочої групи щодо реформи Верховної Ради України, політичні зустрічі представників фракцій і груп у форматі Діалогів Жана Моне).
Ми не можемо не скористатися цією можливістю, щоб не надати вичерпні відповіді та контраргументи на критичні зауваження, які, на наше переконання, у більшості своїй є політично вмотивованими. Далі по тексту ми крок за кроком будемо наводити короткий зміст зауважень та нашу відповідь на них. З повним текстом висновку ГНЕУ можна ознайомитись тут.
Зауваження № 1
ГНЕУ зауважує, що кодекс […] є збіркою правил, що вміщується у рамках одного акту і регулює однорідну сферу суспільних відносин. Тому пропозиція назвати закон про внесення змін до кількох актів «кодексом» виглядає некоректною з правової точки зору. З огляду на це варто, на нашу думку, прибрати з назви даного законопроекту згадку про етичний кодекс.
Ч. 2 ст. 10 закону «Про правотворчу діяльність» визначає форми, в яких приймається закон. Якщо послуговуватися цією класифікацією, то законопроєкт № 8327 підпадає під визначення «закон про внесення змін» (як і зазначено в назві законопроєкту № 8327), а не «кодексу України».
Втім логіка такої назви законопроєкту полягає у тому, що розробка і ухвалення Етичного кодексу (або Кодексу етики) парламентаря є конкретною рекомендацією ряду міжнародних організацій (БДІПЛ ОБСЄ, Групи держав проти корупції (ГРЕКО), Ради Європи, оціночної місії Європейського Парламенту). У багатьох країнах такий документ існує (в тому числі там, де кодекси «є збіркою правил, що вміщується у рамках одного акту і регулює однорідну сферу суспільних відносин»), і називається саме так. Особливістю українського ж кейсу є те, що реалізація цієї рекомендації (за результатами багатьох раундів обговорень) можлива лише шляхом внесення змін в ряд чинних актів, а не шляхом ухвалення одного цілісного цілковито нового акту. Водночас уточнення в дужках наприкінці стандартної для українського законодавця формули «про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо» є цілком стандартною і навіть поширеною практикою. Для прикладу, низкад чинних наразі актів у назві містить уточнення – (COVID-2019).
Водночас наявність у назві законопроєкту словосполучення «Етичного кодексу» не є принципово важливою, тому назву законопроєкту можна змінити на етапі його доопрацювання до другого читання.
Зауваження № 2.1
ГНЕУ зауважує, що встановлення відмінних від загального порядку правил формування окремих комітетів виглядає дещо дискусійним.
Це зауваження було б обгрунтованим, якби в чинних актах парламентського права вже не були передбачені особливі правила формування комітету, які відмінні від загального порядку правил формування комітетів. Однак ст. 33-2 ЗУ «Про комітети Верховної Ради України» вже містить такі правила. Назва статті буквально на це вказує «Повноваження та особливості формування персонального складу комітету Верховної Ради України, до предмета відання якого віднесено питання забезпечення контрольних функцій Верховної Ради України за діяльністю органів спеціального призначення з правоохоронними функціями, правоохоронних органів спеціального призначення та розвідувальних органів»
Крім цього, Головне юридичне управління (ГЮУ) у своєму висновку на законопроєкт, яким було створено статтю 33-2, зазначає, що положення щодо особливостей формування персонального складу одного з комітетів мають викладатися у статті 6 цього Закону, чим підтверджує зі своєї сторони саму можливість запровадження особливих правил формування персонального складу окремого комітету.
Можна поглянути і на ширший контекст. Парламентська реформа в Україні передбачає, серед іншого, врегулювання статусу опозиції. А одним з головних питань врегулювання статусу опозиції є розподіл частини комітетів (та/або посад в цих комітетах) між коаліцією та опозицією. Іншими словами, парламентська реформа в цій частині може бути втілена лише у разі встановлення відмінних від загального порядку правил формування окремих комітетів.
Зауваження № 2.2
ГНЕУ зауважує, що можна дійти висновку, що у проєкті мається на увазі створення окремого парламентського комітету для здійснення ним однієї функції – контрольної. Видається, що такий підхід не повною мірою узгоджується із приписами ст. 89 Конституції України, за якими Верховна Рада України створює комітети «для здійснення законопроектної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до її повноважень, виконання контрольних функцій відповідно до Конституції України», а також не враховує, що нині парламентські комітети створюються за галузевими, а не функціональними критеріями.
Законопроєкт № 8327 передбачає створення Комітету, до предмета відання якого віднесено питання контролю за дотриманням дисципліни та норм депутатської етики (далі — Комітет). Насправді цей Комітет буде функціонально вписаний у загальну систему комітетів. На цей комітет, так само як і на інші комітети Верховної Ради України, поширюються вимоги статей 1, 11-14 ЗУ «Про комітети Верховної ради України», які визначають статус, завдання і функції комітетів — законопроєктна, організаційна та контрольна. Жодні норми законопроєкту № 8327 не обмежують цей Комітет у здійсненні законопроєктної роботи, підготовці і попередньому розгляді питань, віднесених до повноважень ВРУ. І законопроєктна функція, і контрольна функція цього Комітету буде здійснюватися відповідно до предметів його відання. Сам законопроєкт не встановлює предмети відання цього Комітету, вони мають бути встановлені шляхом прийняття відповідної постанови. Тобто зміст законопроєкту № 8327, у контексті створення Комітету, передбачає, що Регламентний комітет не буде займатися питаннями депутатської етики, натомість для цього створюється окремий галузевий комітет.
Варто додати, що норми ст. 33-2 (які стосуються комітету, до предмета відання якого віднесено питання забезпечення контрольних функцій Верховної Ради України за діяльністю органів спеціального призначення з правоохоронними функціями, правоохоронних органів спеціального призначення та розвідувальних органів), попри їх наявність у ЗУ «Про комітети Верховної Ради України» вже більше трьох років, ніхто наразі не оскаржив у Конституційному суді. Більше того, ці норми були прийняті вже у дев’ятому скликанні Верховної Ради України, саме чинний склад парламенту несе відповідальність за впровадження таких норм в українське законодавство.
Насамкінець у Верховній Раді вже де-факто функціонує, як мінімум, один комітет з пріоритетною контрольною функцією. Комітет Верховної Ради України з питань свободи слова є, фактично, контрольним комітетом. З початку роботи Верховної Ради девʼятого скликання у вересні 2019 р. аж до травня 2022 р. на Комітет з свободи слова, як на головний комітет, не було розписано жодного законопроєкту. Станом на лютий 2024 р. на цей комітет, як на головний, розписано всього 3 (три) законопроєкти. Тобто перший розписаний законопроєкт Комітет зі свободи слова отримав на третій рік свого існування, а за пʼять років таких законопроєктів було три – менше ніж 1 законопроєкт на рік. Натомість Комітет зі свободи слова займався питаннями цензури, нападів на журналістів, питаннями недостовірної інформації тощо. Тобто здійснював контрольну функцію.
Зауваження № 3
ГНЕУ зауважує, що покладення на Голову Верховної Ради України низки повноважень, пов’язаних з накладенням на народних депутатів України дисциплінарних стягнень, викликає певні сумніви з точки зору відповідності Конституції України.
Наразі Голова Верховної Ради України вже має подібні повноваження. Ч.5 ст. 33 ЗУ «Про статус народного депутата України» передбачає, що припинення відшкодування народному депутату витрат, пов’язаних з виконанням депутатських повноважень, здійснюється за розпорядженням Голови Верховної Ради України, яке видається на підставі рішення комітету, до компетенції якого належать питання депутатської етики. Подібні повноваження Голови Верховної Ради відповідають повноваженням, визначеним ст. 88 Конституції, згідно з якою Голова Верховної Ради України […] організовує роботу Верховної Ради України, координує діяльність її органів.
Норми про надання Голові ВРУ таких повноважень (щодо припинення відшкодування витрат…) були прийняті вже у девʼятому скликанні Верховної Ради. Висновки ГНЕУ, ГЮУ та Регламентного комітету на законопроєкт, що запроваджував такі норми, не містять жодних зауважень щодо неконституційності надання Голові ВРУ відповідних повноважень. Більше того, Регламентний комітет девʼятого скликання не просто не висловив подібних зауважень, але і прямо закликав підтримати пропозицію авторів законопроєкту прийняти його за основу і в цілому, чим підтримав надання Голові ВРУ повноважень з припинення виплат народним депутатам.
Зауваження № 4
ГНЕУ стосовно запропонованого законопроєктом № 8327 правила, за яким народний депутат не звертається із депутатськими запитами та зверненнями з питань, які не мають суспільного інтересу, зауважує, що наведений припис, на нашу думку [думку ГНЕУ], сформульований невдало і потребує доопрацювання. По-перше, критерій суспільного інтересу має оціночний характер і відповідний припис може застосовуватись досить суб’єктивно. По-друге, відповідно до положень ст. 15 «Право народного депутата України на депутатський запит» та ст. 16 «Право народного депутата України на депутатське звернення» до депутатського запиту та звернення не встановлюється вимога відповідності суспільному інтересу.
Запровадження законопроєктом № 8327 правил про відповідність запитів та звернень суспільному інтересу зумовлено непоодинокими випадками використанням цих інструментів у приватних інтересах народних депутатів.
Використання мандату народного депутата саме в інтересах суспільства випливає з багатьох положень законів та Конституції України. Текст присяги народного депутата на вірність України, визначений у ст. 79 Конституції, недвозначно свідчить про важливість суспільного інтересу: «Присягаю на вірність Україні. Зобов’язуюсь усіма своїми діями боронити суверенітет і незалежність України, дбати про благо Вітчизни і добробут Українського народу. Присягаю додержуватися Конституції України та законів України, виконувати свої обов’язки в інтересах усіх співвітчизників». На рівні закону, наприклад, ч. 1 ст. 1 ЗУ «Про статус народного депутата» зазначає, що народний депутат є представником Українського народу.
Побоювання щодо оціночного характеру суспільного інтересу, на які звертає увагу ГНЕУ, засновуються на тому, що відповідні положення будуть використовуватися для покарання політичних опонентів. У законопроєкті № 8327 цю проблему має вирішувати відповідний Комітет, який сформований на паритетних засадах, і тому для встановлення відсутності чи наявності суспільного інтересу в запитах чи зверненнях потрібен консенсус представників опозиції та коаліції, що перетворює оціночне судження на консенсусну думку.
Проблеми невідповідності статтям 15 та 16 Закону про статус народного депутата України можуть бути вирішені шляхом внесення відповідних змін до цих статей на етапі другого читання. Наприклад, шляхом доповнення цих статей відповідними вимогами.
Зауваження № 5
ГНЕУ стосовно порядку розгляду скарг щодо порушення норм депутатської етики та порядку оскарження рішень про відповідальність народного депутата за порушення норм депутатської етики, зауважує, що положення законопроєкту щодо можливості відповідного комітету парламенту самостійно встановлювати порядок розгляду ним скарг щодо порушення норм депутатської етики та порядок оскарження рішень про відповідальність народного депутата за порушення норм депутатської етики не узгоджується з чинними конституційними приписами, нормами Регламенту та Законом України «Про комітети Верховної Ради України». Викликає також заперечення сам підхід, за яким на парламентський комітет покладається встановлення правил своєї діяльності, тобто власних прав і обов’язків. Адже це є порушенням основоположних принципів контрольної діяльності, за якими діяльність контролюючого органу має бути обмежена вимогами закону, підпорядковуватись процедурним нормам. Контролюючий орган не може діяти на підставі самостійно встановлених правил, оскільки це може негативно впливати на об’єктивність проведення контролюючих заходів та створюватиме підґрунтя для зловживань та суб’єктивізму у реалізації ним функцій контролю та при прийнятті рішень.
Ці зауваження цілком можуть бути враховані на етапі підготовки законопроєкту до другого читання. Для прикладу, ці норми можна змінити таким чином, щоб порядок розгляду скарг та порядок оскарження рішень про відповідальність визначали Верховна Рада або Голова Верховної Ради. Крім цього, ці норми можуть бути визначені у Положенні про секретаріат комітету, яке затверджується Головою Верховної Ради.
Водночас підґрунтя для зловживань та суб’єктивізму в діяльності Комітету має бути усунуте за рахунок паритетного представництва опозиції та коаліції.
Зауваження № 6.1
ГНЕУ зауважує, щодо передбаченого законопроєктом вилучення ч. ч. 1 та 2 з приписів чинної статті 51 Регламенту, де встановлена заборона на внесення до залу засідань та використання під час проведення пленарного засідання плакатів, лозунгів, гучномовців, інших предметів, які не мають на меті забезпечення законодавчої діяльності, та неприпустимість на пленарному засіданні перешкоджати викладенню або сприйняттю виступу (вигуками, оплесками, вставанням, розмовами по мобільному телефону тощо), вживання образливих висловлювань та непристойних слів, закликів до незаконних дій. Такий підхід викликає заперечення, оскільки відповідні регламентні приписи покликані забезпечити створення необхідних умов для нормальної роботи парламентарів у пленарному режимі і їх вилучення з тексту закону погіршить нормативне регулювання відповідних питань. До того ж, зазначені приписи знаходяться у стійкому логічному зв’язку з наступними частинами зазначеної статті та мають відповідну правову деталізацію.
Вказані приписи ч. 1 та ч. 2 ст. 51 Регламенту по суті є декларативними або «мертвими» нормами. Народні депутати, причому як представники коаліції, так і представники опозиції, постійно вносять до зали засідань предмети, які не мають на меті забезпечення законодавчої діяльності, часто це, прямо зазначені як заборонені у ст. 51, – плакати (що видно у матеріалах Уніан, ЛБ та Главком). Часто також депутати у залі засідань використовують вигуки, оплески, вставання, розмови по мобільному телефону. Серед нещодавніх подій можна згадати події 10 січня 2024 р., коли через крики та шум у залі Голова парламенту достроково припинив засідання (що видно на стенограмі та на відео). І взагалі, постійному глядачу засідань Верховної Ради України важко уявити собі роботу депутатів без вигуків і оплесків під час викладення або сприйняття виступу, хоча ця поведінка і визнається чинним Регламентом неприпустимою. Всі ці дії давно стали частиною парламентської поведінки і не мають наслідком застосування санкцій проти порушників. Тому від їх виключення з Регламенту реальна поведінка народних депутатів навряд чи зміниться.
Правила, які пропонує впровадити законопроєкт № 8327 замість чинних, але непрацюючих, зокрема, незастосування фізичного впливу, повага до своїх колег, невикористання ненормативної лексики тощо, є більш загальними правилами, які мають на меті забезпечити ту саму мету (дотримання порядку під час роботи народних депутатів), однак у сукупності з іншими логічно пов’язаними нормами законопроєкту (зокрема система санкцій і механізм притягнення до відповідальності порушників) видаються значно більш дієвим інструментом.
Іншими словами, законопроєкт заміняє чинні, але не дієві норми новою цілісною системою правил і механізмів їх впровадження, що по своїй суті відповідає змісту поняття «кодекс», хоча і реалізується у формі внесення змін в низку актів.
Зауваження № 6.2
ГНЕУ зауважує, що не зовсім зрозуміло, які саме питання щодо порядку оскарження можуть бути предметом правового регулювання порядку, що має затверджуватись комітетом.
Порядок може містити деталізовану процедуру оскарження, в той час як у законопроєкті наявні лише загальні норми та принципи цієї процедури. І як зазначалося вище, такий порядок може затверджуватися Верховною Радою України або Головою Верховної Ради України. У будь-якому випадку, такі речі цілком можуть бути доопрацьовані на етапі підготовки законопроєкту до другого читання.
Зауваження № 6.3
ГНЕУ зауважує, що Положення ч. 6 нової ст. 51-1 Регламенту передбачають, що Верховна Рада може скасувати рішення про відповідальність народного депутата за порушення норм депутатської етики у разі його оскарження. Тобто йдеться про можливість скасування Верховною Радою України рішень парламентського комітету. Однак, за своїм конституційно-правовим статусом парламентські комітети є робочими органами парламенту, що створюються для здійснення за окремими напрямами законопроєктної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України, виконання контрольних функцій (ст.1 Закону України «Про комітети Верховної Ради України). Верховна Рада України, при прийнятті власних рішень, бере до уваги рішення парламентських комітетів, але не може змінювати або скасовувати рішення комітету Верховної Ради України. З огляду на наведене, запропонований у проєкті механізм перегляду та скасування зазначених рішень комітетів парламенту виглядає юридично некоректним. Також сумнівною виглядає і можливість скасування рішення Голови Верховної Ради України з відповідних 7 питань, адже побудова такого юридичного механізму, на наш погляд, не має під собою конституційної основи.
Це зауваження ГНЕУ, здається, ґрунтується на некоректному прочитанні норм законопроєкту № 8327. Останній насправді передбачає, що запланований для створення Комітет рекомендує Голові ВРУ прийняти рішення про відповідальність народного депутата. Власне таке трактування (саме Голова накладає санкції) ГНЕУ використало у третьому пункті свого висновку. Щодо механізму скасування рішення Голови ВРУ більшістю голосів депутатів, то саме такий механізм вже наявний у Регламенті, у ч. 2 ст. 78: розпорядження Голови Верховної Ради України можуть бути змінені, скасовані рішенням Верховної Ради, прийнятим більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради. Виходячи із положень Регламенту, Голова ВРУ приймає рішення, які оформлюються у формі розпорядження. Іншими словами, розпорядження — це спосіб оформлення рішення. Для уникнення подальших різночитань (чиє саме рішення скасовує ВРУ) відповідні норми законопроєкту можна доопрацювати до другого читання.
Зауваження № 6.4
ГНЕУ зауважує, що право народного депутата на оскарження рішень про притягнення його до відповідальності за порушення норм етики наразі не передбачено базовими приписами Закону України «Про статус народного депутата України» і у проєкті відповідні положення також не пропонуються.
Це цілком слушне зауваження ГНЕУ може бути враховане шляхом внесення відповідних змін на етапі підготовки законопроєкту до другого читання.
Зауваження № 7.1
ГНЕУ зауважує, що бездоганна репутація та виключно високі моральні якості є оціночними поняттями, зміст яких може тлумачитися по-різному, а вживання яких варто уникати при законопроєктуванні. Отже, реалізація зазначених новел проєкту виглядає проблематичною.
Бездоганна репутація та високі моральні якості дійсно є оціночними поняттями. Вони мають слугувати орієнтиром для народних депутатів під час визначення кандидатури Голови та секретаря Комітету. Передбачається, що народні депутати самостійно будуть оцінювати, наскільки кандидати відповідають цим критеріям. Моральність та етичність — поняття, які за своєю природою не можуть завжди мати однозначне тлумачення. Це стосується як інших запропонованих правил законопроєкту № 8327 (наприклад, що саме є дискримінаційними виразами, що означає ощадливе використання майна, що означає ставлення з повагою тощо), так і вже чинних норм Конституції та актів парламентського права. Вже згадана присяга народного депутата на вірність Україні містить багато понять, які не мають однозначного тлумачення: «вірність Україні», «благо Вітчизни», «добробут Українського народу», «інтереси всіх співвітчизників». Ст. 8 ЗУ «Про статус народного депутата України», яка наразі регулює питання депутатської етики, так само містить поняття, які можуть тлумачитися по-різному: «1. У своїй діяльності народний депутат повинен дотримуватися загальновизнаних норм моралі; завжди зберігати власну гідність, поважати честь і гідність інших народних депутатів, службових та посадових осіб і громадян; утримуватись від дій, заяв та вчинків, що компрометують його самого, виборців, Верховну Раду України, державу. 2. Неприпустимим є використання народним депутатом свого депутатського мандата всупереч загальновизнаним нормам моралі, правам і свободам людини і громадянина, законним інтересам суспільства і держави. 3. Народний депутат не повинен використовувати депутатський мандат в особистих, зокрема корисливих, цілях».
Власне, закон не може не залишати місця для інтерпретації своїх норм в залежності від контексту. Самостійне оцінювання кандидатів на відповідність означеним критеріям є одночасно: 1) проявом суб’єктності Верховної Ради і 2) зв’язку народних депутатів із своїми виборцями через спільні цінності.
Зауваження № 7.2
ГНЕУ зауважує, що у п. 4 ч. 4 нової ст. 33-3 Закону пропонується встановити, що скарга щодо порушення норм депутатської етики не є анонімною. Проте в абзацах 3 та 4 ч. 5 нової ст. 33-3 Закону передбачено, що працівник Апарату Верховної Ради України звертається до уповноважених комітетом осіб, якщо такий працівник побоюється тиску з боку народного депутата України та якщо у зверненні працівника Апарату Верховної Ради України обґрунтовано порушення норм депутатської етики, такі уповноважені особи реєструють скаргу від свого імені та виступають у ролі скаржника. Відтак, у проєкті передбачена як неприпустимість анонімної скарги, так і одночасно внормовується можливість подання скарги від інших осіб (уповноважених осіб) на дії народного депутата України щодо працівника Апарату, який залишатиметься безіменним. Крім того, запропонований механізм виглядає недостатньо чітким та зрозумілим, принаймні в частині того, який суб’єкт і в який спосіб має встановити «обґрунтованість» звернення працівника Апарату Верховної Ради України для того, щоб уповноважена особа зареєструвала скаргу від свого імені та виступила у ролі скаржника.
Законопроєкт № 8327 передбачає, що уповноважена особа реєструє скаргу від свого імені, виступаючи в ролі скаржника. Цим самим скарга є неанонімною, оскільки скарга має конкретного автора, є конкретний скаржник — уповноважена особа.
Законопроєкт № 8327 передбачає, що деталізація механізму подачі скарг має бути здійснена у порядку розгляду скарг. Зокрема, цей порядок може чітко встановити, який суб’єкт і в який спосіб має встановити «обґрунтованість» звернення працівника Апарату Верховної Ради України для того, щоб уповноважена особа зареєструвала скаргу від свого імені та виступила у ролі скаржника. І знову ж таки, такий порядок може бути затверджений Верховною Радою або Головою Верховної Ради, а відповідні доповнення можуть бути внесені у законопроєкт на етапі доопрацювання.
Зауваження № 7.3
ГНЕУ щодо можливостей закритого характеру засідань Комітету зауважує, що використаний у проєкті підхід до визначення підстав для проведення закритих засідань відповідного Комітету не може бути схвально оцінений з огляду на те, що справи, які він розглядає, становлять суспільний інтерес. […] Відповідно «домовленість» скаржника та особи, поведінка якої оскаржується, про закриті засідання Комітету або відсутність такої «домовленості» (як це пропонується у проєкті) не можуть вважатися достатньо адекватними підставами для проведення закритого засідання Комітету про розгляд скарги.
Логіка запровадження можливості закритого розгляду питань порушення правил поведінки виходить з того, що сам факт подачі скарги та її розгляду може нанести шкоду репутації народного депутата. Цей механізм може використовуватися політичними опонентами для репутаційних атак, про загрозу чого прямо вказано в Базовому дослідженні ОБСЄ «Професійні та етичні стандарти для парламентарів» (Підрозділ «Safeguards during an investigation»). Крім того, щодо цього механізму був консенсус відповідної парламентської підгрупи робочої групи щодо реформи Верховної Ради України. Тому в окремих випадках (законопроєкт № 8327 передбачає, як правило, відкриті засідання) для зменшення потенціалу використання Етичного кодексу як інструменту для репутаційних атак пропонується можливість закритого формату засідань.
Тим не менш, на наше переконання, передбачений механізм можна вдосконалити та деталізувати на етапі підготовки законопроєкту до другого читання.
Зауваження № 8.1
ГНЕУ зауважує, що нормативний матеріал кожної частини має бути перефразований таким чином, щоб в одному реченні був розшифрований зміст принципу. Крім того, не є правильним визначати зміст принципу через той самий термін (правило заборони кола). Зокрема, ч. 5 «Лідерство» є прикладом порушення відповідного правила: «5. Лідерство. Народний депутат, своїм лідерством та своїм прикладом…».
Це цілком слушне зауваження ГНЕУ досить легко врахувати на етапі підготовки законопроєкту до другого читання. Воно потребує редакційних правок в окремих структурних елементах тексту законопроєкту, не змінюючи ні його зміст, ні мету, ні взаємозв’язки між окремими структурними елементами.
Зауваження № 8.2
ГНЕУ зауважує, що відповідно до Правил оформлення проєктів законів та додержання основних вимог законодавчої техніки (Методичні рекомендації) від 27.11.2014, «у разі якщо треба особливо наголосити на мотивах законодавця, історичному контексті чи інших обставинах, які слугують причиною прийняття закону та/або мають братися до уваги в подальшому правозастосуванні чи тлумаченні змісту закону для розуміння завдань, які ставить перед собою законодавець, та обраних ним у законі способів їх досягнення, на початку законопроекту розміщується преамбула. При цьому правові норми до преамбули не включаються». Вбачається, що преамбула розглядуваного законопроєкту не повною мірою відповідає наведеним нормативним засадам. Необхідно також звернути увагу, що зазвичай преамбула до закону починається словами: «Цей Закон визначає…». Водночас у преамбулі до поданого проєкту визначається, що «Народні депутати України, з метою зміцнення поваги, авторитету та суспільної довіри до народних депутатів України та Верховної Ради України, …, приймають ці зміни до законодавчих актів України щодо правил етичної поведінки народних депутатів України (Етичний кодекс)». Відповідне формулювання не є коректним, адже єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент – Верховна Рада України (ст. 75 Конституції України). До повноважень Верховної Ради України належить «прийняття законів» (п. 3) ч. 1 ст. 85).
Це зауваження досить легко врахувати на етапі підготовки законопроєкту до другого читання. Воно потребує редакційних правок в преамбулі законопроєту, не змінюючи ні його зміст, ні мету, ні взаємозв’язки між окремими структурними елементами.
Чи можна приймати законопроєкт № 8327?
Загалом зауваження ГНЕУ діляться на дві групи. Перша група — це концептуальні зауваження (зауваження № 2.1, № 2.2, № 3, № 6.3), а друга група — це техніко-юридичні зауваження (всі інші зауваження).
Підказку, якою саме має бути подальша доля законопроєкту, дає нам ч. 2 ст. 102 Регламенту Верховної Ради України, яка визначає, що «Розгляд і прийняття законопроекту за процедурою трьох читань включає: 1) перше читання — обговорення основних принципів, положень, критеріїв, структури законопроекту та прийняття його за основу; 2) друге читання — постатейне обговорення і прийняття законопроекту в другому читанні». Тобто якщо основні принципи, положення, критерії, структура законопроєкту є задовільними, то його можна прийняти у першому читанні та доопрацювати окремі постатейні зміни, вносячи правки на етапі другого читання. Висновок ГНЕУ та його аналіз є чудовою основою для доопрацювання тексту законопроєкту і доводить можливість прийняття законопроєкту № 8327 за основу, з його подальшим доопрацюванням на етапі підготовки до другого читання.
Важливими концептуальними питаннями, на які звернуло увагу ГНЕУ, є, зокрема, питання створення нового Комітету, механізму накладення санкцій за порушення правил етичної поведінки, їх скасування. Тут важливо наголосити, що аналогічні механізми та інструменти вже існують у чинному законодавстві. Більше того, вони були запроваджені чинним, девʼятим скликанням Верховної Ради, а ГНЕУ, ГЮУ, Регламентний комітет погодили запровадження цих змін або навіть прямо їх підтримали.
Всі інші зауваження можуть бути доопрацьовані на етапі підготовки до другого читання. Відповідно до Регламенту, саме на цьому етапі законопроєкти мають проходити детальне техніко-юридичне доопрацювання, опрацьовуючи правки та пропозиції народних депутатів. Більше того, останнім часом Верховна Рада активно використовує механізм прийняття законопроєкту за основу з доопрацюванням відповідно до ч. 1 ст. 116 Регламенту, який передбачає врахування внесених пропозицій і поправок щодо виправлень, уточнень, усунення помилок та/або суперечностей у тексті законопроєкту, інших структурних частин законопроєкту та/або інших законодавчих актів, що не були предметом розгляду в першому читанні. Таких законопроєктів, ухвалених у першому читанні, вже більше 60. Кожна окрема зміна, яка може бути доопрацьована на етапі підготовки до другого читання, може бути виключена з тексту законопроєкту. Однак, якщо йти шляхом виключення всіх таких змін, це може розбалансувати законопроєкт № 8327. Тому важливо знайти правильний баланс між доопрацюванням окремих запропонованих законом змін та виключенням тих змін, які викликають принципове несприйняття у ключових стейкхолдерів.
Так чи інакше, законотворчий процес ніколи не був сукупністю норм та техніко-юридичних правил. Це завжди поєднання політичної волі, бажання змінити поточний стан справ та юридичних конструкцій. Законопроєкт № 8327 є результатом широкого обговорення, консультацій, напрацювань утвореної під головуванням депутатки з правлячої фракції «Слуга народу» робочої групи, до якої входили і представники більшості фракцій Верховної Ради, і позапарламентські експерти. А це показує багатофракційну політичну підтримку впровадження правил етичної поведінки народних депутатів. Водночас чинне законодавство містить багато інструментів та механізмів, аналогічних тим концептуальним інструментам, які пропонує запровадити законопроєкт № 8327. Його техніко-юридичне доопрацювання може бути здійснене на етапі підготовки до другого читання. Власне, аналіз висновку ГНЕУ показав, що прийняття цього законопроєкту — про питання наявності політичної волі. Адже запровадження етичних правил поведінки парламентарів є, перш за все, відповідальністю народних депутатів України.
