Лобізм, простими словами, це будь-який вплив на представників влади з метою формування певним чином державної політики в окремій сфері чи відстоювання інтересів окремих груп.
Треба розуміти, що насамперед здійснення лобістської діяльності – це багатомільйонний, якщо не багатомільярдний бізнес. Фармацевтичні компанії, виробники електроніки, власники компаній з видобування корисних копалин витрачають сотні тисяч доларів щороку на послуги лобістів, адже у тому числі від цього залежатиме їх майбутній дохід.
Феномен лобізму: міжнародний досвід та невдалі спроби українських законотворців
У міжнародній практиці лобіювання інтересів окремих груп доволі поширене явище. Основні міжнародні стандарти у сфері лобізму та все, що з ним пов’язано, висвітлено в низці рекомендацій та резолюцій Ради Європи і Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР). На рівні окремих держав функціонує власне законодавче регулювання.
Найбільш яскравий приклад застосування можливостей лобізму у всій його повноті – США. Тому не дивно, що багато країн, які поки намагаються легалізувати лобізм, наслідують саме американський досвід. Водночас з 27 держав-членів Європейського Союзу більшість країн мають на сьогодні ухвалені правила та норми щодо лобіювання. Так, 6 країн прийняли окремі закони щодо регулювання лобістської діяльності (Ірландія, Франція, Австрія, Литва, Польща, Словенія), а у 9 – діє саморегуляція лобістів, що пояснюється м’яким механізмом контролю (Німеччина, Італія, Іспанія, Нідерланди, Фінляндія, Чехія, Хорватія, Латвія, Румунія).
Як правило, спільними рисами лобізму в цих країнах є: реєстрація особи, яка бажає надавати лобістські послуги, за певною процедурою; наявність відкритого реєстру лобістів; звітування лобістів про свою діяльність перед владними структурами та громадськістю; встановлення окремих обмежень під час здійснення такої діяльності; обов’язок дотримуватися встановлених правил поведінки тощо.
Натомість існування лобізму в українських реаліях можна порівняти з «котом Шредінгера»: лише відкривши коробку, стає зрозумілим, що відбується в середині. Через те, що на законодавчому рівні лобізм в Україні не закріплений, складається враження, що йому немає місця в політичній площині, але це не так – лобізм у різних проявах активно використовується. Певною мірою така латентність всіх влаштовує, оскільки немає обов’язкових правил гри, а відтак можна діяти на власний розсуд, доволі часто обираючи корупційні способи досягнення бажаного результату.
Вже понад 20 років українська влада намагається унормувати суспільні відносини у сфері лобістської діяльності. Спроби розробити й ухвалити потрібні нормативно-правові акти – неодноразові. У 2009 році навіть було схвалено Концепцію проєкту Закону України «Про вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів» та прийнято Закон України «Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 роки», що передбачало, з-поміж іншого, ухвалення законодавства щодо визначення правових засад лобіювання. Але законодавчої бази немає досі.
Чергова спроба українського лобізму узаконитися
Сьогодні увага посадовців, експертів та небайдужої громадськості прикута до двох законопроєктів, розробники яких поставили собі за мету нарешті перевести лобізм з формальних взаємовідносин у площину легітимності. Перший – законопроєкт народних депутатів Тимошенко Ю. та Власенка С. «Про державну реєстрацію суб’єктів лобіювання та здійснення лобіювання в Україні» (реєстр. № 3059 від 11.02.2020). Другий – законопроєкт Національного агентства з питань запобігання корупції «Про доброчесне лобіювання в Україні», розроблений на виконання Антикорупційній стратегії до 2025 року та Державної антикорупційної програми на 2023-2025 роки.
Команда Лабораторії законодавчих ініціатив намагалася дослідити обидва законопроєкти з точки зору врахування міжнародного досвіду і їх відповідності актам Ради Європи та ОЕСР. Розпочати потрібно з того, що об’єднує законопроєкти і чиї норми враховують вимоги міжнародних стандартів. І законопроєкт № 3059, і законопроєкт НАЗК визначають основні поняття процесу лобіювання, запроваджують в Україні реєстр лобістів з відкритим доступом та наводять мінімальні вимоги до інформації, що міститиметься в ньому, а також передбачають обов’язок звітування лобістів про свою діяльність.
Спільним також є те, що у законопроєктах частково дотримано принципів Рекомендацій Ради Європи щодо уникнення конфлікту інтересів та запровадження стандартів етичної поведінки лобістів. Однак самі запропоновані норми викликають певні занепокоєння. Наприклад, НАЗК пропонує в майбутньому затвердити власним актом Кодекс етичної поведінки учасників здійснення лобіювання, чиї етичні правила поведінки стануть обов’язковими для всіх учасників лобіювання. З такою пропозицією навряд чи можна абсолютно погодитися, зважаючи на те, що відповідно до міжнародної практики кодекс поведінки (етичний кодекс) є внутрішнім документом певного об’єднання людей за професійною ознакою, у тому числі лобістів, які домовилися дотримуватися певних правил у своїй діяльності. У такому випадку НАЗК виступатиме зовнішнім регулятором по відношенню до учасників процесу лобіювання, а відтак серед останніх може скластися упереджене ставлення до нав’язаних їм правил поведінки, навіть за умови проведення попередніх консультацій. Натомість законопроєкт № 3059 лише мимохіть згадує обмеження в контексті конфлікту інтересів, вказуючи лише про заборону суб’єкту лобіювання вручати подарунки та організовувати поїздки на користь охоплених осіб.
Також законопроєкти у своєму змісті, на жаль, не розмежували лобізм та громадську адвокацію, а отже не врахували важливий принцип Рекомендацій Ради Європи щодо залученості громадянського суспільства до політичного життя, який передбачає, що правове регулювання лобістської діяльності не має порушувати демократичне право громадян на висловлення своєї думки, звернення з петиціями до державних службовців, органів та установ, проведення кампаній за політичні зміни та зміни до законодавства. Цілком очевидним є виникнення певних побоювань, що звичайні громадяни чи громадські організації більше не зможуть впливати на депутатів та державних службовців для впровадження позитивних змін у суспільному житті.
Отже, обидва законопроєкти наразі потребують певного удосконалення та врахування пропозицій і зауважень заінтересованих сторін, що може суттєво вплинути на ймовірність прийняття того чи іншого законопроєкту. Варто зазначити, що законопроєкт № 3059 з кінця березня 2021 року після деякого доопрацювання так жодного разу і не потрапив до порядку денного Верховної Ради України. Водночас законопроєкт НАЗК, судячи з інформації, що міститься в Інформаційній системі моніторингу реалізації Державної антикорупційної політики (ІСМ ДАП), на розгляд Уряду поки не передано. Тож яка доля цих законопроєктів – далі буде видно. Можливо, невдовзі ми станемо свідками появи нового законопроєкту або навіть декількох.
У будь-якому випадку українське суспільство потребує появи виваженого та дієвого законодавства про лобізм, яке б врахувало найкращий міжнародний досвід та позиції заінтересованих сторін. Таке законодавство має стате рушієм позитивних змін, механізмом запобігання корупційних проявів, а не черговим актом популізму владних структур.
Матеріал підготовлений у рамках проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», який реалізується за фінансової підтримки Європейського Союзу.
