«Не такий, як інші»: Аналіз першого року роботи Володимира Зеленського

Від самого початку виборчої кампанії Володимир Зеленський позиціонував себе як «несистемного» кандидата, а перебуваючи вже на посаді, принаймні в медійному дискурсі, всебічно намагався підтримувати такий імідж. Однак Президент – це не тільки медійний актор, але ще й суб’єкт законодавчої ініціативи і важливий елемент системи влади, системи стримувань і противаг, який має свої, чітко визначені Конституцією повноваження. І реалізує ці повноваження Президент в значній мірі не самостійно, а у взаємодії із Урядом та Парламентом. Тож чи вийшло у Президента за перший рік стати «не таким, як старі політики» з точки зору взаємодії з іншими суб’єктами законодавчої ініціативи? Відповідь на це питання може дати аналіз законодавчої діяльності Володимира Зеленського у порівнянні з його попередниками.

Одразу необхідно зробити ремарку щодо коректності аналізу календарного року роботи Президента, адже глава держави здійснює свої повноваження у співпраці з Парламентом. У той же час «свої» Парламент і Уряд Володимир Зеленський отримав не одразу, а лише наприкінці серпня 2019 року. Тут необхідно нагадати, що Україна є парламентсько-президентської республікою, і ключову роль в Україні, відповідно до Конституції, відіграє саме Парламент, який «визначає засади внутрішньої і зовнішньої політики” (п.5 ст. 85), а також формує Уряд, який, у свою чергу, забезпечує «здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України» (п.1 ст. 116). Тобто свої повноваження Президент України, як «гарант державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина», здійснює незалежно від наявності чи відсутності «своїх» Парламенту та Уряду. Крім того, попередні президенти свій перший рік також починали з різних стартових позицій. Тому, на наше переконання, аналізувати результати роботи саме календарного року роботи Президента, а також порівнювати їх з «попередниками» цілком релевантно.

Президент у законодавчому процесі: примарна ефективність

Про взаємозв’язок Президента та парламенту можна говорити в різних площинах. Найбільш цікавим виміром, звісно, є ступінь впливу Президента на парламент, але часто такі міркування базуються на фактах, що важко піддаються перевірці. Замість цього, ми спробували проаналізувати участь Президента в законодавчому процесі, базуючись на формальних показниках, і порівняти показники з попередніми президентами: з Петром Порошенком, Віктором Януковичем та Віктором Ющенком.

Зеленський, з останніх 4 президентів, у свій перший рік зареєстрував найбільшу кількість законопроектів – 76 (або 4% від усіх зареєстрованих за цей рік). Його попередники скористались правом законодавчої ініціативи відповідно: 48 разів – Порошенко, 39 – Янукович, 50 – Ющенко. Відносна частка законодавчих ініціатив інших президентів складала не більше 2 %. У той же час показник прийнятих президентських законопроектів у Зеленського вдвічі нижчий – 38% – порівняно з попередніми президентами, де частка прийнятих склала від 76% до 82%. Така ситуація виглядає доволі дивно, адже Президент більшу частину календарного року мав свою «монобільшість» у парламенті, що стало унікальною ситуацією в українській історії. Враховуючи часті кадрові зміни протягом року, а також з огляду на результати дослідження Соціологічної групи «Рейтинг» така ситуація може свідчити про активне використання моделі «добрий Президент – погані депутати/посадовці», що в результаті і призводить до формування позитивного іміджу Президента. Іншим поясненням може бути те, що партія «Слуга Народу» формувалася віртуально та з людей, які між собою до моменту виборів не були пов’язані жодним чином. У свою чергу, це через деякий час вплинуло на слабку фракційну дисципліну і призвело до множинної розколотості.

Зеленський за перший рік скористався своїм правом вето лише 12 разів. А це – найменший показник серед 4 президентів. Це логічно з огляду на наявність підтримки в парламенті, чим не могли похизуватися попередні президенти в перший рік своєї роботи. Це також може свідчити про суттєвий вплив Президента на законодавчу гілку владу та про відсутність поляризації думок щодо законодавчої активності в партії (принаймні протягом перших місяців роботи). Зважаючи на можливий розкол в «монобільшості», імовірно, в наступні роки президент буде користуватися своїм правом вето активніше. Для порівняння, Порошенко за перший рік президентства скористався своїм правом вето – 16 разів, Янукович – 30, а Ющенко – 58(!). Цікаво, що тактика застосування вето президентами доволі різна. Так, Ющенко та Порошенко періодично ветували законопроекти два та більше разів.

Відповідно до статті 94 Конституції України, Президент має в 15-денний строк підписати прийнятий ВРУ законопроект або повернути його зі своїми пропозиціями. Середня швидкість (по медіані) підписання законопроектів Зеленським склала 9 днів, що є найшвидшим показником серед президентів. Для решти президентів цей показник становить 15 днів. Утім, частина законопроектів була підписана з порушенням 15-денного строку. Так, Зеленський підписав 13% усіх прийнятих законів з порушенням строку (для інших президентів показник склав від 8% до 17%). І хоча для багатьох таке порушення може здатися незначним, це все ж пряме порушення Конституції, що може стати підставою визнання законів неконституційними. Тут також варто згадати ситуацію з трьома законопроектами, які дісталися Володимиру Зеленському «у спадок» від Петра Порошенка: №0975, №0976, №0977. Ці законопроекти новий Президент ані підписував, ані ветував протягом значно більшого за 15 днів часу. Зеленський затягував час, поки не був обраний новий Парламент, щоб унеможливити ухвалення цих законів.

Президент і Уряд: дайте два (три)

Ще одним показовим аспектом роботи Президента є те, як часто і за яких умов змінювався Уряд. Якщо не рахувати прем’єрів, призначених до початку президентства, то Володимир Зеленський, станом на перший рік, має такі ж показники, як і Віктор Ющенко (2 новопризначені прем’єри). За темпами зміни очільників уряду Зеленський нагадує не лише Ющенка, але і Кравчука та Кучму. Усі вони міняли діючого прем’єра на нового на 9-11 місяці свого президентства.

Вічно неідеальна Конституція

Аналізуючи діяльність українських президентів, не можна не звернути увагу на той факт, що кожен Президент незалежної України намагався змінити Конституцію. Винятком не є і Володимир Зеленський.

Першим Президентом України є Леонід Кравчук. Для Кравчука зміна тодішньої Конституції УРСР на Конституцію України виглядала логічною і природньою: нова держава – нова Конституція. Леонід Кравчук започаткував роботу над новою Конституцією ще до свого президентства, коли він був Головою Верховної Ради. Була створена Конституційна комісія, розроблено Концепцію нової Конституції. Проте бурхливі події початку 90-х років завадили Верховній Раді Української Радянської Соціалістичної Республіки 12-го скликання, яка згодом була перейменована на Верховну Раду України 1-го скликання, прийняти Основний Закон.

Леонід  Кучма продовжив конституційний процес, і врешті у 1996 році була прийнята Конституція. Однак Леонід Кучма не обмежився прийняттям однієї лише Конституції. Вже наприкінці першого терміну він почав говорити про потребу перегляду Конституції , і у 2000 році провів всеукраїнський референдум, на який виносилися питання зменшення кількості депутатів до 300 та впровадження двопалатного парламенту (пригадуєте, скільки цю ініціативу використовували в останній передвиборчій гонці?). Щоправда, результати референдуму не були втілені у зміни до Конституції. А у 2002 році, на тлі можливого програшу виборів, Леонід Кучма ініціював ще одну реформу, метою якої було посилення ВРУ за рахунок зменшення повноважень Президента та перехід до парламентсько-президентської моделі. Була створена тимчасова спеціальна комісія, і під кінець повноважень Леоніда Кучми у 2004 році були ухвалені відповідні зміни до Конституції.

Віктор Ющенко отримав свої повноваження якраз після реформи Конституції 2004 року (яка поступово вступала в дію протягом 2005-2006 рр.), тому, на відміну від двох своїх попередників, не ініціював конституційні зміни в перший рік свого президенства. Утім, зовсім без конституційних змін, Віктор Ющенко протриматися не зміг. У 2007 році була створена Національна конституційна рада, яку очолив сам президент, а секретарем стала Марина Ставнійчук. Проте у тодішнього Президента не було достатньої підтримки у Верховній Раді, тому він хотів провести зміни до Конституції через референдум, але й це зробити не вдалося. У 2009 році до ВРУ був внесений проект змін до Конституції. Цей проект, серед іншого, передбачав двопалатний парламент та збільшення повноважень Президента. Врешті, без підтримки ВРУ ніяких змін до Конституції Віктор Ющенко провести не зміг.

Віктор Янукович вирішив не гаяти свій перший рік президенства в межах чинних на той момент конституційних повноважень, які дісталися йому «у спадок» від попередників. Тому руками своїх однопартійців у парламенті звернувся до Конституційного Суду щодо незаконності конституційних змін 2004 року,  і вже восени 2010 року КСУ визнав ці зміни неконституційними. Наприкінці першого року президентства, Віктор Янукович провів свої перші зміни до Конституції, знову скориставшись допомогою фракції Партії Регіонів у парламенті. Серед важливих змін, зокрема, президентові вдалося збільшити термін повноважень ВРУ та місцевих рад з 4 до 5 років.

Після цього 21 лютого 2011 року Віктор Янукович  утворив Конституційну асамблею. Її очолив Леонід Кравчук, а секретарем стала Марина Ставнійчук. Конституційна асамблея мала напрацювати зміни до Конституції у частині повноважень влади та місцевого самоврядування. Наступними змінами до Конституції стало розширення повноважень Рахункової палати, яка отримала можливість здійснювати контроль за надходженнями до державного бюджету.

Події кінця 2013 – початку 2014 року призвели до припинення діяльності Конституційної асамблеї. Тобто, результатів у вигляді комплексних змін до Основного Закону Конституційна асамблея не мала.

Після перемоги Революції Гідності, 21 лютого 2014 року, ВРУ відновила дію Конституції у редакції 2004 року.

Петро Порошенко також не забарився зі змінами до Конституції. Вже у червні 2014 року він подав проект закону про внесення змін до Конституції (щодо повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування), проте сам же його і відкликав. А у березні 2015 року (на 10-му місяці президентства) він створив Конституційну комісію. Ця комісія мала напрацювати зміни до Конституції у трьох сферах:

1. Децентралізація.
2. Правосуддя.
3. Права та свободи людини та громадянина.

Перші результати діяльності Конституційної комісії з’явилися вже влітку 2015. Тоді було запропоновано зміни до Конституції щодо децентралізації влади (проект закону № 2217а). Були наміри змінити всю вертикаль влади на місцевому рівні та запровадити новий адміністративно-територіальний устрій. Однак проект закону відкликали вже після того, як посада президента перейшла від Порошенка до Зеленського.

Більш результативними виявилися зміни, запропоновані Петром Порошенко в частині правосуддя. У результаті було схвалено таке:

1. Суддів обирає Вища рада правосуддя.
2. Замість 5-річного терміну, судді обираються безстроково.
3. Ні Президент, ні ВРУ не можуть звільняти суддів.
4. Запроваджено механізм конституційної скарги.
5. Захищати громадян в судах можуть лише адвокати.

На завершення свого президентського терміну Петро Порошенко ініціював ще дві зміни до Конституції – закріплення курсу на інтеграцію України з НАТО та ЄС.

Другий проект змін до Конституції (проект закону № 9310 щодо перейменування Дніпропетровської області, фактично ініційований групою народних депутатів) не здобув необхідної підтримки у залі та був знятий з розгляду.

Володимир Зеленський ані комісій, ані асамблей поки не створював, але за перший рік свого президенства вже встиг ініціювати 8 проектів змін до Конституції та провести зміни до Конституції, ініційовані своїм попередником.

Законопроект щодо скасування депутатської недоторканості був внесений ще Петром Порошенком, але розглянутий та прийнятий він був вже за Володимира Зеленського.

Законодавчі ж ініціативи самого Зеленського поки не реалізовані, частина знаходиться на розгляді, а частина вже відхилена. А саме – це:

1. Зміни щодо скасування адвокатської монополії (проект закону № 1013), за якими громадяни можуть самостійно представляти себе у судах, крім представництва у кримінальних справах. Законопроект очікує на розгляд.
2. Зміни щодо регуляторних органів (проект закону № 1014), за якими Президент зможе утворювати нові регуляторні органи, призначати і звільняти голів НАБУ та ДБР. Законопроект відхилено.
3. Зміни щодо законодавчої ініціативи народу (проект закону № 1015), за якими народ наділяється правом законодавчої ініціативи. Законопроект очікує на розгляд.
4. Зміни щодо уповноважених Верховної Ради (проект закону № 1016), за якими запроваджується посада Уповноважених Верховної Ради України за додержанням Конституції України і законів в окремих сферах. Законопроект отримав негативний висновок Конституційного Суду, очікує на розгляд.
5. Зміни щодо зменшення кількості депутатів та пропорційної виборчої системи (проект закону № 1017), за якими кількість депутатів зменшується до 300 осіб і в Конституції закріплюється пропорційна виборча система. Законопроект очікує на розгляд, хоч і отримав висновок Конституційного Суду із застереженнями.
6. Зміни щодо розширення підстав позбавлення депутатського мандату (проект закону № 1027), за якими пропонується забирати в депутата мандат у випадку неособистого голосування або відсутності депутата на більше, ніж третині засідань. Законопроект отримав негативний висновок Конституційного Суду, очікує на розгляд.
7. Зміни щодо додаткових органів ВРУ (проект закону № 1028), за якими ВРУ отримує право створювати консультативні та дорадчі органи. Законопроект отримав позитивний висновок Конституційного Суду, очікує на розгляд.
8. Зміни щодо децентралізації влади (проект закону № 2598), за якими впроваджується нова структура місцевої влади та новий адміністративно-територіальний устрій. Законопроект відкликано.

Отже, за перший рік свого президентства, Володимир Зеленський подав найбільше законопроектів щодо змін до Конституції серед усіх Президентів України. Але важливо зауважити, проекти змін, подані Володимиром Зеленським, є точковими. Хоча і частина з них неодноразово позиціонувалася,  наприклад, як «парламентська» реформа.

Крім того, на відміну від попередників, Зеленський, принаймні поки що, не створював органів чи відкритих та інклюзивних майданчиків для розробки змін до Конституції. Законодавчі ініціативи шостого президента України можна підсумувати так:

• Серед усіх проектів законів прийнятий був лише проект закону, що розроблявся ще за часів Петра Порошенка.
• 3 проекти змін до Конституції вже отримали висновки КСУ та були попередньо схвалені (хоча проект змін № 1017 отримав висновок КСУ із застереженнями).
• 1 проект змін отримав висновки Конституційного Суду із застереженнями та ще не був розглянутий.
• 3 проекти змін отримали негативні висновки Конституційного Суду, а тому не можуть бути прийняті.
• 1 проект змін був відкликаний, так і не дійшовши до розгляду.

Замість висновків

Загальний висновок проведеного порівняльного аналізу полягає у тому, що Володимир Зеленський, як Президент, не настільки відрізняється від своїх попередників, як це може здатися із медійного дискурсу. Принаймні, частота зміни Уряду, порушення під час законодавчого процесу, а також намагання «швидко» змінити Конституцію ріднять його з іншими Президентами України. А активне віддзеркалення публічного невдоволення на інших конституційних суб’єктів викликає аналогію із Леонідом Кучмою, що, у результаті, підтверджується і опитуванням Соціологічної групи «Рейтинг».

Однак ті відмінності, які все ж є, можна звести до таких аспектів:

• Законодавча (однак не дуже результативна) активність;
• Намагання діяти на стільки швидко, наскільки це дозволяють процедури;
• Намагання уникнути деліберації (обговорення) при ухваленні важливих рішень – зокрема, йдеться про зміни до Конституції.

До яких результатів і наслідків призведуть ці схожості та відмінності – ми побачимо та проаналізуємо згодом.