Порядок денний парламенту – це список законопроєктів, які депутати мають розглядати в сесійній залі. По суті, це план роботи Верховної Ради.
Порядки денні та їх виконання привносять ясність у роботу парламенту. Це – основа якісної роботи народних депутатів, адже завдяки ним парламентарі можуть підготуватися до засідання та, банально, ознайомитися з законопроєктами, які будуть виноситися на голосування.
Крім того, наявність порядків денних важлива для громадськості і наших партнерів, які таким чином можуть відслідковувати, за що і коли парламент має проголосувати.
І якщо парламент рухається за планом, це свідчить про системність і передбачуваність роботи Верховної Ради – найважливішої демократичної інституції України.
Проте в українській реальності порядки денні давно перестали бути досконалим планом роботи парламенту.
Українська парламентська практика
По-перше, порядки денні – нереальні за кількістю законопроєктів.
Часом в порядок денний на одне засідання вносять понад 100 законопроєктів. Таку кількість законопроєктів та постанов, враховуючи ще й необхідність їх обговорення, розглянути за один день просто фізично неможливо.
Щоб довести це, ми проаналізували чотири весни законотворчої роботи і вивели пропускну здатність Верховної Ради України – тобто скільки законопроєктів парламент може розглядати за одне засідання.
До воєнного стану Рада показувала досить стабільну роботу. У 2020 і 2021 роках середньостатистична кількість законопроєктів, розглянутих за одне засідання – 6,7 (при цьому різниця між проаналізованими періодами 2020 і 2021 років – в сотих від цілого).
Але, незважаючи на те, що на практиці темп роботи Ради майже не змінювався, порядки денні засідань були дуже «роздуті», планування значно перевищувало і можливість депутатів проаналізувати таку кількість законопроєктів, і здатність Ради їх розглянути. Так, наприклад, навесні 2020 року в 1 порядку денному було у середньому 10 законопроєктів, а у той же період 2021 року – 45 законопроєктів.
Після введення воєнного стану пропускна здатність ВРУ виросла. Ми відслідкували, що середня кількість розглянутих за засідання законопроєктів збільшилась майже втричі, а порядки денні при цьому стали значно меншими.
Навесні 2022 року розглядалось в середньому 84% законопроєктів із поставлених планів, що означає значно краще слідування порядкам денним, саме в цей період вони були найефективнішими.
Навесні 2023 року Рада зберегла темпи розгляду, наявні на початку повномасштабного вторгнення. Наприклад, схожою є середня кількість розглянутих законопроєктів за одне засідання. Водночас порядки денні все більше виходять за рамки можливості Ради щодо розгляду. Зокрема, порядок денний за 30.05.2023 становив майже 70 законопроєктів. Розглянути таку кількість за одне засідання для ВРУ – нереально.
По-друге, розгляд законопроєктів може відбуватися не за планом або взагалі без плану.
До введення воєнного стану народні депутати завчасно отримували порядок денний на тиждень, тож, за логікою, вони мали час на аналіз хоча б частини законопроєктів. Також, згідно з Регламентом, до 18:00 в день перед засіданням парламентарям надавали порядок денний пленарного засідання. Але він міг відрізнятися від попередніх тижневих планів: законопроєкти могли бути вписані в іншій послідовності або й взагалі серед законопроєктів могли зʼявитись нові, яких спершу не було в жодному із планів.
Після повномасштабного вторгнення і без того недосконале планування стало ще більш хаотичним. Навесні 2022 року порядки денні вручали парламентарям за лічені години до засідань. Це було повʼязано, в першу чергу, із безпековою політикою парламенту. Коли російські танки та артилерія стоять в лічених кілометрах від адміністративного кордону Києва, працювати парламенту потрібно без афішування роботи заздалегідь, в тому числі і самим народними депутатам.
Навесні 2023 року ситуація дещо стабілізувалася і народні депутати почали отримувати порядок денний за тиждень до початку засідань. Але так само, як і раніше, заздалегідь складених порядків денних не завжди дотримуються – під час засідання на розгляд можуть поставити нові законопроєкти, які до того не планували розглядати.
Як зробити ефективний порядок денний?
Видається, що оптимальний порядок денний потрібно вираховувати, зважаючи на показані Радою результати в минулому.
Тут можна побачити два різні варіанти: до повномасштабного вторгнення, навесні 2020 та 2021 років, медіанна кількість (половина показників менша, половина – більша) розглянутих законопроєктів за засідання – 4 і 5 відповідно.
Після вторгнення ситуація зовсім інша: 20 розглянутих законопроєктів за 1 засідання навесні 2022 року та 22 законопроєкти – навесні 2023 року.
*У статті ми наводимо медіанні дані для узагальненої картини, яка, втім, не передає усю багатогранність законодавчого процесу
Темпи роботи Верховної Ради у «мирніший» час, коли поправковий спам був буденним явищем та консенсусу не існувало в принципі, є абсолютно протилежним тому, як Рада працює під час воєнного стану.
Розмір порядку денного, який є реалістичним для Ради та не виходить за рамки екстримальних значень, – 20 законопроєктів для часів до 2022 року та 27 для часів воєнного стану. Тобто більше законопроєктів немає сенсу вносити в порядок денний – їх просто не встигнуть розглянути, не кажучи навіть про те, що народні депутати мали б ще встигнути ознайомитися з усіма законопроєктами, за які вони мають голосувати (а кожен законопроєкт – це десятки сторінок тексту).
Тож якщо порядки денні засідань будуть більш реалістичними – тобто міститимуть меншу кількість законопроєктів, які потрібно розглянути, то від цього виграють усі. Робота парламенту стане, очікувано, менш хаотичною і більш передбачуваною, що критично важливо для інституційної сталості Верховної Ради України і для забезпечення ухвалення парламентом якісних рішень.
Це, звісно, не означає, що менші порядки денні можуть вирішити усі проблеми законодавчого процесу в Україні. Але це один з важливих кроків.
