Моніторинг проведено на основі відкритих даних Верховної Ради України.
Третя сесія ВРУ: Що змінилося у роботі парламенту?
Лабораторія законодавчих ініціатив продовжує пильно слідкувати за роботою Верховної Ради. Поки виходить так, що кожна сесія ІХ скликання особлива, як сезони хорошого серіалу: перша тривала трохи більше 13 годин; друга була початковою точкою роботи (а початок для кожної сесії – особливий на рівні даних); третя сесія припала на пандемію коронавірусу та карантинні обмеження, що привнесло свої корективи у плани Верховної Ради. Зважаючи на це, ми намагались не зосереджуватися на порівняльному аналізі сесій (зокрема за аналогічний період роботи Верховної Ради VIII скликання), але в окремих випадках, де це було доречним, ми зробили висновки щодо можливої динаміки.
За третю сесію було зареєстровано 946 законопроектів. Прийнято – 105 законів.
За цей час було зареєстровано на 13% менше законопроектів, ніж протягом перших двох сесій. Нагадаємо, що протягом перших двох сесій ІХ скликання було зареєстровано майже на третину менше законопроектів, ніж протягом аналогічного періоду VIII скликання. Тож виникає бажання говорити про тенденцію до зменшення потоку законопроектів («законодавчого цунамі»). Однак прикметно, що, поряд зі зменшенням кількості депутатських законопроектів, за останні півроку зменшилась і кількість зареєстрованих урядових та президентських законопроектів. А таке синхронне зменшення швидше можна пояснити досить тривалим суспільно-політичним локдауном під час суворого карантину.
Єдина політична фракція, яка суттєво збільшила кількість своїх зареєстрованих законопроектів – це Голос. Можливо, така стратегія має певні результати, адже на розгляд їхніх законопроектів в сесійній залі загалом було витрачено 3 години. А це – втричі більше за час, витрачений на законопроекти інших парламентських фракцій та груп, які не є фракцією «Слуга Народу».
Розгляд законопроектів в сесійній залі в основному сконцентровано навколо депутатських законопроектів, при цьому 107 зі 115 годин тривав розгляд законопроектів фракції «Слуга Народу». На урядові законопроекти було витрачено ледь більше п’яти годин.
Верховна Рада уникає розгляду непрохідних законопроектів. За 3 сесію було відхилено лише один законопроект через неподолання вето Президента. З точки зору ефективності, у сенсі прийняття законопроектів, – це має сенс. Водночас є і ризики, пов’язані з ослабленням політичної дискусії. Профільні комітети підготували 86 висновків про відхилення законопроектів (2 з них на урядові законопроекти). З’являється тенденція: рішення комітету про відхилення стають достатньою підставою для зупинки подальшого розгляду законопроекту. І якщо у випадках з депутатськими законопроектами, це – додатковий фільтр законодавчого спаму, то розгляд урядових законопроектів не має припинятися навіть через незадовільний висновок комітету.
Зменшилась частка законопроектів, які розглядаються у двох читаннях. Одним з позитивних моментів попередніх сесій було збільшення частки законопроектів, які проходили два читання – протягом перших двох сесій таких законопроектів було 74% від прийнятих (порівняно з 38% у VIII скликанні за аналогічний календарний період). На жаль, під час 3 сесії їхня кількість впала до 49%. Сподіваємось, що це тимчасовий захід, пов’язаний з особливостями роботи ВРУ під час карантинних обмежень.
Законопроекти, які приймаються за основу і в цілому, повільніше проходять процедуру ухвалення. Якщо законопроект, який приймався за основу і в цілому, у попередніх сесіях в середньому приймався за 22 дні з моменту реєстрації, то в третій сесії цей показник склав 32 дні. Така тенденція є закономірною, оскільки народні депутати збиралися в сесійній залі з великими перервами. Впливає і той фактор, що у Верховній Раді часто накопичуються законопроекти, і їхній розгляд відбувається далеко не завжди протягом однієї чергової сесії.
Законопроекти, які приймаються за два читання, ухвалюють набагато повільніше. Середня швидкість прийняття таких законопроектів – 173 дні. Але причина не в тому, що вони «провисають» після першого читання (тут якраз все непогано – між першим читанням та ухваленням, у середньому, проходить трохи більше 40 днів), а в тому, що у два читання частіше розглядають законопроекти, які були зареєстровані раніше. Тож, якщо підсумувати, «свіжі» зареєстровані законопроекти радше будуть прийматися в першому читанні в цілому. А законопроекти, які трохи вже «полежали», скоріш за все, будуть розглядатися у двох читаннях, що зумовлено необхідністю актуалізувати законопроект під політичний порядок денний.
Уряд втрачає свої позиції у виробленні політики. Частка прийнятих урядових проектів незначна. Зі 105 прийнятих лише 7 законів – урядові. Чи стається це через те, що уряд дійсно має слабкі позиції у виробленні політики, повністю підпорядковуючись Офісу Президента? Чи через те, що уряд не вбачає необхідності грати, як самостійний гравець, доручаючи реєструвати необхідні законопроекти народним депутатам? Обидва можливі пояснення – невтішні. Прикметно, що і протягом перших двох сесій роботи парламенту частка ухвалених урядових законопроектів суттєво зменшилася порівняно з аналогічним періодом роботи попереднього скликання Верховної Ради. В Україні відбувається очевидне викривлення конституційно закладеної системи запобіжників проти концентрації повноважень в одного владного суб’єкта. Хоча тенденції до послаблення уряду в системі вироблення рішень суперечать світовим трендам. Детальніше про це можна прочитати в нашому матеріалі «Концепція законодавчого процесу «від початку до кінця».
Окрім зазначених тенденцій, варто звернути увагу на вкрай важливу зміну у роботі парламенту протягом 3 сесії. Зокрема, ідеться про появу у Регламенті особливої процедури розгляду законопроектів у другому читанні, що позиціонується як механізм «протидії зловживанням прав народних депутатів у ході законодавчої процедури». Детальніше про ці зміни, їхні наслідки, «підводні камені» та й загалом про проблему парламентської обструкції можна почитати в інших аналітичних матеріалах ЛЗІ.
